- Što se tiče imenovanja i razrješenja Vrhovnog državnog tužioca, iako se predlog da se to radi kroz dva kruga glasanja, sa dvotrećinskom većinom, odnosno u drugom krugu sa tropetinskom većinom, čini prihvatljivim, Venecijanska komisija smatra da bi se mogle naći prikladnije alternative, stoji u nacrtu mišljenja Venecijanske komisije koje ekskluzivno objavljuje Portal Analitika.
- Venecijanska komsija, međutim, smatra da izbor jednog kandidata ostavlja manje prostora za kompromis u glasačkom postupku u odnosu na izbor između nekoliko kandidata. Stoga bi se za izbor Vrhovnog državnog tužioca mogla predvidjeti prikladnija izborna procedura od procedure koja podrazumijeva dva kruga glasanja sa smanjenjem potrebne većine u drugom krugu. Na primjer, moglo bi se predvidjeti da se najbolji kandidat, kojeg odabere Tužilački savjet na osnovu javnog poziva, proslijedi Skupštini na izbor tropetinskom većinom. Ukoliko to nije moguće, onda bi Tužilački savjet preporučio dva ili više prikladnih kandidata od onih koji su se odazvali javnom pozivu, a Skupština bi izabrala jednog od nominovanih kandidata apsolutnom većinom, navodi se u nacrtu mišljenja koji su uradili izvjestioci VK Džejms Hamilton, Gvido Nepo Modona i Karlo Tuori.
U svom poslednjem mišljenju, Venecijanska komisija je pozdravila predlog da Skupština bira i razrješava dužnosti Vrhovnog državnog tužioca dvotrećinskom većinom, na predlog Tužilačkog savjeta; međutim, Komisija je preporučila da se uvede mehanizam za sprečavanje zastoja u radu.
Nacrt Člana 135. zadržava dvotrećinsku većinu u prvom krugu glasanja i sadrži dvije mogućnosti za drugi krug glasanja: ili a) većinu svih poslanika ili b)većinu od tri petine.
Po mišljenju Venecijanske komisije, većina od tri petine predstavlja sasvim jasno bolju opciju, jer uslov postizanja većine svih poslanika u drugom krugu glasanja ne bi predstavljao podsticaj za većinu da postigne kompromis sa manjinom.
Kvalifikovane većine imaju za cilj postizanje širokog konsenzusa u Skupštini, jer zahtijevaju da većina postigne kompromis sa manjinom.
Stoga se kvalifikovane većine obično postavljaju kao uslov kod najosjetljivijih pitanja, kao što je svakako izbor nosilaca dužnosti u državnim institucijama. Međutim, postoji rizik da zahtjev za postizanjem kvalifikovane većine može dovesti do pat pozicije, koja, ukoliko se ne riješi adekvatno i pravovremeno, može dovesti do paralisanja relevantnih institucija. Mehanizam za sprečavanje zastoja u radu ima za cilj da spriječi takvu pat situaciju. Međutim, primarna funkcija mehanizma za sprečavanje zastoja u radu je upravo ta da omogući primjenu prvobitne procedure, tako što će pogurati i većinu i manjinu da postignu kompromis, kako bi se izbjegla primjena mehanizma za sprečavanje zastoja u radu. I zaista, kvalifikovane većine jačaju poziciju parlamentarne manjine, dok mehanizmi za sprečavanje zastoja u radu obezbjeđuju protivtežu. Očigledno, takvi mehanizmi ne treba da služe kao odvraćanje od postizanja dogovora na osnovu kvalifikovane većine u prvom postupku, stoji u nacrtu mišljenja.
Time se može podstaći postizanje dogovora ukoliko je mehanizam za sprečavanje zastoja u radu takav da je neprivlačan i za većinu i za manjinu.Venecijanska komisija je svjesna poteškoća u definisanju prikladnih i djelotvornih mehanizama za sprečavanje zastoja u radu i tu ne postoji jedinstveni model. Jedna mogućnost je da se definiše drugačija, opadajuća većina u daljim krugovima glasanja, ali je nedostatak takvog sistema to što većina možda neće uložiti napor da postigne konsenzus u prvom krugu, znajući da će u daljim krugovima glasanja njihov kandidat biti izabran. Druga, možda prihvatljivija, rješenja obuhvataju primjenu proporcionalnog metoda glasanja, uz mogućnost uključivanja različitih institucionalnih aktera ili uz mogućnost uspostavljanja novih odnosa među državnim institucijama. Svaka država treba da razvije sopstvenu formulu po ovom pitanju, navodi se u nacrtu mišljenja.
Sudski savjet
U svom poslednjem mišljenju, Venecijanska komisija je pozdravila paritet između članova Sudskog savjeta koji dolaze iz sudstva i ostalih članova Savjeta, kao i izbor Predsjednika Savjeta iz reda članova koji ne vrše sudsku funkciju (izuzimajući Ministra pravde). Venecijanska komisija nije iskazala stav vezano za mehanizam izbora/imenovanja ostalih članova Savjeta koji nisu sudije, ali je navela da bi bilo bolje da pravnici i profesori prava koje bira Skupština ne budu poslanici u Skupštini.
Venecijanska komisija je istakla da paritet sudija i ostalih članova Savjeta neće postojati u slučaju disciplinskog postupka, jer ministar pravde ne može prisustvovati i glasati u takvim slučajevima, pa je predložila da se u Članu 127. Ustava doda odredba koja se odnosi na manju disciplinsku komisiju u okviru Sudskog savjeta, u kojoj će postojati paritet sudija i ostalih članova koji nisu sudije
Nacrt Člana 127. obezbjeđuje paritet sudija i ostalih članova Sudskog savjeta. On definiše da Skupština bira sva četiri člana iz reda uglednih pravnika, umjesto rješenja koje je dato u prethodnom amandmanu i članu 127. Ustava, po kojem dva člana bira Skupština (jednog predlaže većina, a drugog opozicija), a dva bira Predsjednik Republike.
Po mišljenju Venecijanske komisije, povjeravanje Skupštini ovlašćenja da kvalifikovanom većinom bira sva četiri člana Sudskog savjeta koji nisu iz reda sudija ima za cilj očuvanje fundamentalne funkcije Sudskog savjeta, kako bi se izbjegli i rizik od politizovanja i rizik od samo-obnavljanja sudstva u okviru jednog zatvorenog sistema, pod uticajem velikih interesnih grupa. Većina od tri petine u drugom krugu, kako je dato u alternativi b), čini se prikladnim rješenjem, između ostalog i kako bi se nadoknadilo to što se Predsjedniku države oduzima pravo da bira dva člana Savjeta koji nisu iz reda sudija, kako je definisano u Članu postojećeg Ustava. Naprotiv, alternativa a) koja definiše većinu svih poslanika u drugom krugu glasanja nije prihvatljivo rješenje, jer bi to odvraćalo većinu od postizanja dogovora u prvom krugu glasanja.
Pozdravljamo odredbu u nacrtu Člana 127 da se kandidati za članove Savjeta koji nisu sudije biraju na osnovu javnog poziva za podnošenje kandidature, jer to jača transparentnost postupka, a samim tim i povjerenje u Visoki sudski savjet.
Venecijanska komisija naglašava da nije vidjela predlog sastava Visokog tužilačkog savjeta; u tom pogledu poziva se na sopstvene preporuke
Pozdravljamo odredbu nacrta Člana 135. da se kandidati za dužnost Vrhovnog državnog tužioca biraju na osnovu javnog poziva za podnošenje kandidatura, jer se time jača transparentnost čitavog postupka, a samim tim može porasti i povjerenje javnosti u funkciju tužioca.
Konačno, Venecijanska komisija pozdravlja činjenicu da je osnov za razrješenje Vrhovnog državnog tužioca dat u nacrtu Člana 135., u skladu sa preporukama koje je Komisija ranije dala
Ustavni sudPrema postojećem Ustavu, Skupština bira i razrješava dužnosti sudije Ustavnog suda, na predlog Predsjednika Republike, bez kvalifikovane većine, uz mogućnost obnavljanja mandata. U tom pogledu, Venecijanska komisija je ranije istakla da ovaj način izbora ozbiljno podriva nezavisnost Ustavnog suda i da ne obezbjeđuje uravnoteženi sastav suda, kao i da to nije u skladu sa međunarodnim standardima. Venecijanska komisija je, stoga, preporučila da, ukoliko Skupština bira sudije
Ustavnog suda, njihov izbor treba da se vrši dvotrećinskom većinom, uz mehanizam za sprečavanje zastoja u radu, kao i da ne bi trebalo da postoji mogućnost obnavljanja mandata sudija Ustavnog suda. Komisija je istakla i da, iako model u kojem «samo skupština bira» obezbjeđuje visok stepen demokratskog legitimiteta, mogućnost da druge državne institucije imenuju sudije Ustavnog suda ima prednost u tome što štiti imenovanje dijela članova Suda od političkih aktera.
Nacrt Člana 153. definiše da Skupština bira i razrješava dužnosti sudije Ustavnog suda na predlog Predsjednika Crne Gore (dva kandidata) i relevantnog skupštinskog odbora (pet kandidata) i to dvotrećinskom većinom. Uslov postizanja dvotrećinske većine pozdravljamo, jer je to bila jedna od čvrstih preporuka Venecijanske komisije.
Kao mehanizam za sprečavanje zastoja u radu, predložen je drugi krug glasanja, sa dvije mogućnosti: ili a) većinom svih poslanika, ili b) tropetinskom većinom. Venecijanska komisija smatra da je drugo rješenje sasvim jasno bolje, jer ova prva mogućnost ne bi predstavljala podsticaj za većinu da postigne kompromis sa manjinom, pa bi, samim tim, ostavljala prostor za izbor pet članova Suda koji bi svi pripadali partijama na vlasti.
U skladu sa preporukama Venecijanske komisije, nacrt Člana 153. definiše da se dvanaestogodišnji mandat sudija Ustavnog suda ne može obnavljati.
Nacrt Člana 153. definiše da se Predsjednik Ustavnog suda bira iz članova ovog suda i Venecijanska komisija pozdravlja ovu odredbu
Predlaganje kandidata od strane Predsjednika i skupštinskog odbora mora se vršiti na osnovu javnog poziva. To pozdravljamo, jer se time jača transparentnost postupka, a samim tim i povjerenje javnosti u Ustavni sud.
Zaključci
Venecijanska komisija je više puta isticala potrebu da Crna Gora postigne punu nezavisnost sudstva i Ustavnog suda, kao i koliko je značajno da se izbjegne politizacija sudstva i njegovo samo-obnavljanje u okviru jednog zatvorenog sistema. Komisija je podsticala Crnu Goru da izimjeni svoj ustav u skladu sa njenim preporukama.
Venecijanska komisija pozdravlja nacrte amandmana vezano za Sudski savjet (nacrt Člana 127.), Vrhovnog državnog tužioca (nacrt Člana 135.) i Ustavni sud (nacrt Člana 153.), koji su joj dostavljeni na razmatranje.
U njima je ispoštovan najveći dio ranije datih preporuka i one su usklađene sa međunarodnim standardima.
Što se tiče alternativnih opcija koje se odnose na mehanizme za sprečavanje zastoja u radu pri izboru i razrješenju četiri člana Sudskog savjeta koji nisu sudije, kao i sedam sudija Ustavnog suda, Venecijanska komisija smatra da je drugi krug glasanja sa kvalifikovanom većinom od tri petine prihvatljivo rješenje, koje je sasvim jasno bolje od drugog kruga glasanja gdje se traži većina svih poslanika.
Što se tiče imenovanja i razrješenja Vrhovnog državnog tužioca, iako se predlog da se to radi kroz dva kruga glasanja, sa dvotrećinskom većinom, odnosno u drugom krugu sa tropetinskom većinom, čini prihvatljivim, Venecijanska komisija smatra da bi se mogle naći prikladnije alternative.
Venecijanska komisija stoji na raspolaganju da pomogne vlastima u Crnoj Gori u izmjenama Ustava i realizaciji reformi pravosuđa i Ustavnog suda.
