Prioritiziranje izmjena Zakona o crnogorskom državljanstvu i eventualna liberalizacija prava na dvojno državljanstvo predstavlja jasan vid hibridnog djelovanja, a manipulacijama i korišćenjem emocionalnih narativa pokušavaju se zamaskirati ozbiljne implikacije koje bi te izmjene mogle imati po Crnu Goru.
Indikativno je da je kampanja za uvođenje dvojnog državljanstva i izmjenu Zakona o državljanstvu posebno intenzivirana nakon parlamentarnih izbora 2023. godine, odnosno formiranja vlasti u koju su uključeni i proksiji srpskog uticaja koji svoje politike usklađuju sa zvaničnim Beogradom.
Analiza DFC bavi se dekonstrukcijom manipulativnih narativa koje zagovornici ideje o izmjenama Zakona o državljanstvu propagiraju, kao i implikacijama koje te izmjene mogu imati na evropske integracije i NATO članstvo Crne Gore.
Usklađivanje politika sa interesima Beograda
Temu izmjena Zakona o dvojnom državljanstvu aktuelizovali su politički akteri koji čine većinu u 44. Vladi Crne Gore. Paralelno sa narativom o ubrzanom pristupanju EU, predstavnici koalicije Za budućnost Crne Gore sve češće u javnom diskursu plasiraju konstrukt o izmjenama tog zakona kao o osnovi za navodno pomirenje u Crnoj Gori. Predsjednik Skupštine Crne Gore Andrija Mandić i predsjednik Demokratske narodne partije Milan Knežević najglasniji su zagovornici ideje o izmjenama Zakona o crnogorskom državljanstvu. U decembru 2023. godine predsjednik Skupštine Crne Gore Andrija Mandić, najavio je korake ka izmjenama Zakona o državljanstvu i Ustava u dijelu koji se tiče službenog jezika. Vlada Zdravka Krivokapića je 2021. godineiniciralaizmjene tog zakona, što je izazvalo proteste građana Crne Gore zbog pokušaja demografskog inženjeringa. Dan uoči glasanja o nepovjerenju 4. februara 2022. godine, Vlada Zdravka Krivokapića je donijela odluku u kojoj se u 10 godina boravka u Crnoj Gori uračunava pet godina privremenog i pet godina stalnog boravka. Raniji zakonski uslov za prijem u crnogorsko državljanstvo podrazumijevao je 10 godina stalnog boravka u Crnoj Gori. Ta Uredba se primjenjuje, a Ustavni sud još nije odlučio o ustavnosti takvog rješenja.
Narativ koji plasiraju predstavnici Nove srpske demokratije i Demokratske narodne partije sačinjen je od dva vektora uticaja na javno mnjenje. Prvi vektor se oslanja na konstrukt o pomirenju kroz promjenu navodnog diskriminatorskog odnosa prema Srbima iz prošlosti. Drugi vektor se oslanja na narativda ćeizmjenama tog zakona biti omogućeno da se spoje porodice, odnosno da crnogorsko državljanstvo dobiju svi oni koji žive u inostranstvu, a srcem i korijenima su vezani za Crnu Goru. Predsjednik Skupštine koristi taj vektor emocionalne manipulacije ikada je u pitanju status iseljenika koji žive u Turskoj. Prilikom posjete Turskoj 10. decembra 2023. godine, izjavio je da će zajedno raditi na zakonskom rješenju koje bi omogućilo svima koji svoje korijene imaju upravo u našoj rodnoj grudi da na što jednostavniji i efikasniji način mogu da ostvare pravo na državljanstvo. Indikativno je da je Andrija Mandić u čestitki povodom Dana opštine Gusinje istakao da Crna Gore nikad neće zaboraviti svoje iseljenike, već da će raditi na tome da ti ljudi postanu njeni državljani. Lider DNP je u avgustu 2024. godine plasirao identičan narativ da će dvojno državljanstvo sa Srbijom otkloniti nepravdu prema našoj braći i sestrama koji se osjećaju odbačeni i zaboravljeni. Simbiozom hegemonističkih težnji režima u Srbiji sa u osnovi etnonacionalistički motivisanim emocionalnimmanipulacijama o spajanju krvno iporodično povezanih građana Crne Gore širom svijeta, prosrpska proksi mreža pitanje dvojnog državljanstva instrumentalizuje za podrivanje crnogorskog državnogsuvereniteta. Indikitivno je da je Koalicija Za budućnost Crne Gore prije parlamentarnih izbora 2020. godine pokrenula aplikaciju pod nazivom Ostani doma, preko koje su građani mogli da prijave sve osobe koje imaju prebivalište u Crnoj Gori i prebivalište i državljanstvo u nekoj drugoj državi. Poslanik koalicije ZBCG Slaven Radunović je ovu aktivnost nazvao borbom protiv fantomskih birača.
Paralelno sa aktivnostima aktera srpskog uticaja, premijer Spajić je u septembru 2024. godine upotrijebio sintagmu da Crna Gora ne smije da se odriče svoje djece, te da ima oko 300.000 slučajeva koje bi taj zakon o dvojnom državljanstvu trebalo da prepozna. Takođe, nadovezujući se na narativ o restriktivnosti postojećeg zakona, on je izjavio daizmjenama Zakona o državljanstvu novim državljanima neće biti omogućeno da glasaju u narednih deset godina. Indikativno je da premijer u isti kontekst pozicionira biračko pravo sa izmjenama zakona o državljanstvu. Biračko pravo uređeno je Ustavom Crne Gore i to članom 45 u kojem se navodi da pravo da bira i bude biran ima državljanin Crne Gore koji je navršio 18 godina života i najmanje dvije godine ima prebivalište u Crnoj Gori. To znači da bi ograničenje od 10 godina ili bilo koje drugo ograničenje prava da bira ili bude biran za crnogorske državljane bilo protivustavno.
Koncept srpskih proksija o dvojnom državljanstvu sa Republikom Srbijom ne predstavlja novi model hibridnog djelovanja. Strategiju da se kroz ideju dvojnog državljanstva penetrira u izborni sistem u Crnoj Gori inicirao je premijer Srbije Vojislav Koštunica 2006. godine. On je uoči referenduma o nezavisnosti predao Oli Renu, povjereniku Evropske unije za proširenje, spisak od 264.000 Crnogoraca koji su u to vrijeme navodno živjeli u Srbiji, za koje je tražio pravo glasa na referendumu. I Srpska narodna stranka, čiji je jedan od osnivača bio Andrija Mandić, 2006. godine je inicirala peticiju za ostvarivanje prava Srba iz Crne Gore i dobijanje srpskog državljanstva.
Bezbjednosni aspekti i rusko-srpska agenda
Projekcije nezavisnih eksperata ukazuju da bi ukidanje zabrane dvojnog državljanstva moglo da rezultira proširivanjem crnogorskog biračkog spiska za preko 150.000 novih birača. Promjena biračke strukture, podrivanje suvereniteta države i defakto brisanje granica sa Srbijom prosrpski akteri pravdaju manipulativnim emocionalnim narativom da je Crna Gora jedina država na svijetu koja se odrekla svojih građana.
Manipulativnim narativom o državi koja se odriče svojih građana srpski proksiji devalviraju svaki oblik rasprave o ovako značajnom pitanju. Davanje crnogorskog državljanstvapo ključu porijekla iz Crne Gore uticalo bi na etničke i nacionalne tenzije u državi i u potpunosti zaustavilo agendupribližavanja Crne Gore EU. Evropska komisija je 4. septembra saopštila daCrna Gora kao zemlja kandidat treba da se uzdrži od bilo koje mjere koja bi mogla ugroziti strateški put zemlje u EU ili bezbjednost EU, uključujući korišćenje prerogativa za dodjelu državljanstva.
Polarizovano crnogorsko društvo, sa eventualnonekoliko stotina hiljada novih državljana predstavljalo bi rizik za vanjsku i bezbjednosnu politiku Unije. Takođe, model dvojnog državljanstva poslužio bi autoritarnom režimu u Beogradu da bez promjene granica i državno-pravnog statusa, a kroz kontrolu izbornog procesa, zaokrene prozapadni kurs države Crne Gore. Dominantno anti-zapadno raspoloženje građana Srbije, kroz omogućavanje biračkog prava u skladu sa dvojnim državljanstvom, odrazilo bi se na stratešku prozapadnu orijentaciju Crne Gore. Po istraživanjima javnog mnjenja, 88% građana Srbije protivi se članstvu u NATO, a33% podržava pridruživanje EU.
Dugoročna strategija Rusije i Srbije na podrivanju zapadnih bezbjednosnih institucija realizovala bi se preko Crne Gore kao nepouzdane NATO članice, koja podriva strategiju Alijanse u regionu i promoviše antizapadne i autoritarne narative.
Prosrpski proksiji koriste mehanizam dvojnog državljanstva po modelu koji je Rusija pokušala da nametne nekadašnjim članicama istočnog lagera, nakon raspada Sovjetskog saveza. Strateška dokumenta države Srbije, koja tretiraju pitanje Srba u regionu, počev od Zakona o dijaspori i Srbima u regionu iz 2009. godine i Strategije očuvanja i jačanja odnosa matične države i dijaspore i matične države i Srba u regionu iz 2011. godine konceptualno su identična sa strategijama Kremlja o poziciji Rusa u bliskom inostranstvu.
Stategija Ruske nacije koju je uspostavila Vlada Borisa Jeljcina obuhvata 25 miliona Rusa koji žive u bliskom inostranstvu. Taj podatak čini osnovustrategije za miješanje uunutrašnje stvari susjednih država nakon raspada Sovjetskog saveza, instrumentalizujući rusko stanovništvo koje je ostalo da živi u nekadašnjem istočnom lageru. U osnovi, strategija Ruska nacija podrazumijevala je davanje dvojnog državljanstva Rusima koji žive na Baltiku. Tri baltičke države: Estonija, Letonija i Litvanija su odbile takvo rješenje.
Dolaskom Vladimira Putina na vlast u Rusiji pitanje Rusa u bliskom inostranstvu akteulizovano je kroz Koncept spoljne politike Ruske Fedearacije iz 2013. godine. Taj koncept podruzumijeva zaštitu ruskih manjina kroz promovisanje kulture i jezika. Rusija je pod plaštom zaštite identiteta, jezika i kulture 2013. godine otpočela hibridne aktivnosti koje su rezultirale aneksijom Krima.
Srbija je 2011. godine usvojila Strategiju očuvanja i jačanja odnosa matične države i dijaspore i matične države i Srba u regionu. Princip djelovanja te strategije sadrži pretpostavke za hibridne aktivnosti u regionu Zapadnog Balkana kroz osnaživanje institucija i organizacija koje podrivaju ustavni poredak država regiona primjenjujući principe takozvane meke moći.
Deklaracija o zaštiti nacionalnih i političkih prava i zajedničkoj budućnosti srpskog naroda koja je usvojena na Svesrpskom saboru 8. juna 2024. godine, dominantno targetira Crnu Goru kroz član 32 u domenu navodne zaštite srpske kulture, identiteta, jezika i ćiriličnog pisma. Milan Knežević je 9. juna 2024. godine, dan nakon Svesrpskog sabora, izjavio: želimo da potpišemo međudržavni sporazum o dvojnom državljanstvu, želimo specijalne i duhovne veze sa Srbijom i da stvorimo osnov da se više nikad ne desi Rezolucija o Srebrenci. Po modelu specijalnih veza, Rusija i Bjelorusija su 1999. godine potpisale Sporazum o Saveznoj državi koji definiše dublju integraciju tih država u svim društveno-političkim aspektima.Takođe, Koncept spoljne politike Ruske Federacije u članu 3 stav 14 navodi zaštitu interesa Rusa u bliskom inostranstvu kroz očuvanje sveruskog identiteta.
Baltik – Crna Gora –dvojno državljanstvo
Tri države Baltika: Estonija, Letonija i Litvanija, restriktivnost zakona o državljanstvu temelje na veličini države i broju stanovnika, odnosno očuvanju suvereniteta i sprečavanju stranog političkog i bezbjednosnog uticaja. Estonija sa 1,3i Letonija sa 1,8 miliona stanovnika ne dozvoljavaju dvojno državljanstvo. Takođe, pitanje dvojnog državljanstva problematizuju kroz lojalnost državi u odnosu na eventualnu ratnu opasnost, tj. služenje vojnog roka. Nakon raspada Sovjetskog Saveza,tri baltičke državeusvojile su restriktivne zakone o državljanstvu zbog neposredne prijetnje koju su vidjeli iz susjedne Rusije. Rigidan odnos prema pitanju dvojnog državljanstvadio je napora da se očuva teritorijalni integritet i suverenitet nakon sticanja nezavisnosti 1991. godine. Opravdanost takvih zakonskih rješenja pokazala se nakon ruske aneksije Krima 2014. godine, kada su pribaltičke države postale meta hibridnih aktivnosti Rusije. Plasiranjem dezinformacija i propagandom Sputnjik i RT su podizali međuetničke tenzije u tri baltičke države i instrumentalizovali rusku govornu manjinu.
Nakon sticanja nezavisnosti od Sovjetskog Saveza 1991. godine, Estonija i Letonija su usvojile zakone o državljanstvu koji su omogućili državljanstvo samo onim građanimakoji su državljanstvo stekli prije sovjetske okupacije ili potomcima tih osoba. Oni ruski državljani koji su migriralitokom sovjetske ere ili njihovi potomci, koji nijesu uzeli estonsko ili letonsko državljanstvo, u ovim državama imaju status non-citizen (građani bez državljanstva). Pojam non-citizen odnosi se na specifičan status stanovnika Estonije i Letonije koji nijesu državljani tih zemalja, ali ni drugih država. Ti građani su većinom ruskog etničkog porijekla, a njihov neriješeni građanski status zvanična Moskva koristi kao instrument za hibridno djelovanje prema Estoniji i Letoniji. Dezinformacijama o ugroženosti građanskih prava non-citizena, odnosno ruskih manjina, Rusija je podizala međuetničke tenzije i kroz informacioni prostor antagonizovala rusko etničko stanovništvo na Baltiku. Vladimir Putin je 2018. godine zatražio od EU da zaustavi ogromno kršenje ljudskih prava koje se sprovodi nad ruskom govornom manjinom u Letoniji i Estoniji.
Režim u Srbiji decenijama antagonizuje srpsko nacionalno i etničko stanovništvo u Crnoj Gori. Analogno ruskim hibridnim aktivnostima prema etničkim Rusima na Baltiku, režim u Beogradu koristi identične metode prema Crnoj Gori. Režim Aleksandra Vučića preko proksi aktera pokušava da uvede crnogorsko društvo u stanje trajne nestabilnosti. Proruske i prosrpske strukture u vlasti koriste institucionalnu prednost, odnosno činjenicu da su dio većine u parlamentu, kako bi svoju agendu predstavili kao želju i težnju većine stanovništva. Po istom modelu, proruska proksi vlast u Gruziji, iskoristila je institucionalnu prednosti usvojilazakon prema kojem seorganizacije koje dobijaju više od 20 posto sredstava iz inostranstva moraju registrovati kao strani agenti. EU je prekinula pristupne pregovore sa Gruzijom, pa je proevropska agenda u toj zemlji zaustavljena.
Međunarodne konvencije i sudske presude
Crna Gora ima pravo da primjenjuje restriktivne odredbe zakona o dvojnom državljanstvu na osnovu nekoliko međunarodnih konvencija koje naglašavaju suverenost država u određivanju ko su njihovi državljani. Prema Evropskoj konvenciji o državljanstvu iz 1997. godine, svaka država ima pravo da slobodno odlučuje o pitanjima državljanstva, uključujući mogućnost da ograniči ili zabrani dvojno državljanstvo u skladu s unutrašnjim pravom. Ta konvencija priznaje da postoje različiti pristupi po pitanju višestrukog državljanstva i omogućava državama ugovornicama da primjenjuju vlastite politike u vezi sa zadržavanjem ili gubitkom državljanstva kada njihov državljanin stekne drugo državljanstvo.
Usvajanjem Zakona o potvrđivanju Evropske konvencije o državljanstvu 2010. godine, Crna Gora zadržava pravo da ograniči dvojno državljanstvo, kao i da prilagodi svoju politiku prema specifičnim interesima zemlje. Takođe, Konvencija iz 1963. godine o smanjenju slučajeva višestrukog državljanstva prepoznaje pravo država da sprečavaju slučajeve višestrukog državljanstva, naročito kada je to u skladu sa njihovim nacionalnim interesima.
Sa druge strane, prava garantovana članom 3 Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP) podrazumijevaju obavezu država da održavaju izbore koji osiguravaju slobodno izražavanje volje građana podrazumijevajući i pojedinačna prava, koja čine pravo da se glasa („aktivni” aspekt) i pravo da se bude kandidat na izborima („pasivni” aspekt). Prava garantovana članom 3 protokola br. 1 EKLJP nijesu apsolutna i moguće ih je ograničiti. U nizu predmeta, od 1961. godine, Evropska komisija je smatrala da su pritužbe vezane za ograničenje prava glasa na osnovu boravišta očigledno neutemeljene i odbacila ih zauzimajući, između ostalog, stav da zakonodavna tijela država imaju pravo da ograniče uticaj stranih građana na izbore koji se prvenstveno tiču onih građana koji žive u državi.
U vezi navedenog i aktuelnih rasprava oko eventualnog omogućavanja višestrukog državljanstva indikativan je slučaj Shindler protiv Ujedinjenog Kraljevstva iz 2013. godine koji se bavio pravom glasa građana UK koji nijesu rezidenti, a koji su živjeli u inostranstvu više od 15 godina. Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) je potvrdio ograničenje Ujedinjenog Kraljevstva od 15 godina na pravo glasa iseljenika, zaključujući da je to u okviru margine procjene države. Ova margina dozvoljava državama određenu slobodu u postavljanju politika, posebno u vezi sa izbornim zakonima, pod uslovom da ograničenja služe legitimnom cilju i da su proporcionalna. U ovom slučaju, UK je tvrdilo da dugoročni nerezidenti imaju oslabljene veze s državom i da su manje pogođeni njenim politikama.ESLJP je prihvatio ovaj argument, presudivši da je ograničenje razumno i da ne krši pravo na slobodne izbore prema članu 3 Protokola br. 1 Konvencije. ESLJP je zauzeo stav da države nemaju obavezu da nerezidentima daju neograničen pristup ovom pravu. Činjenica da su neke od država članica bile za to da se i nerezidentima da mogućnost glasanja, nije dovoljno da se ustanovi postojanje bilo kakvog zajedničkog pristupa ili stava u načinu rješavanja tog pitanja. Države u skladu sa svojim politikama i postojećim zakonodavnim okvirom imaju slobodu u procjeni tog pitanja i odabira načina rješenja.
Izborne manipulacije
U studiji Neraskidive veze i geopolitička strategija – Uticaj Srbije u Crnoj GoriDFC je ukazao na koje načine režim u Srbiji zloupotrebljava biračko pravo i sprovodi izborni inženjering u državama Zapadnog Balkana. Nalokalnim izborima u Nikšiću 2021. godine, izborima u Bosni i Hercegovini i beogradskim izborima 2023. godine, dovođeni su glasači iz drugih država zarad političkih projekcija režima Aleksandra Vučića. Uz primjenu sofisticiranih sredstava specijalnog rata, taj režim narušava integritet izbora država Zapadnog Balkana.
Eklatantan primjer takvih zloupotreba bio je vidljiv na lokalnim izborima u Beogradu 2023. godine. Posmatračka misija CRTA je dokumentovala migracije birača, sprovedene u razmjerama koje su, prema njihovim procjenama, odlučujuće uticale na rezultat izbora u Beogradu. CRTA je iznijela procjenu da je samo za potrebeizbora u Beogradu migriralo najmanje 24.000 sigurnih birača. Takođe je došla do informacija koje snažno ukazuju na to da je ova praksa, u nešto manjem, ali i dalje značajnom obimu, već korišćena u prethodnom izbornom ciklusu, u aprilu 2022. godine. Uočena migracija birača oslanjala se na zloupotrebu prava na dvojno državljanstvo građana Republike Srbije koji žive u susjednim zemljama, posebno u Bosni i Hercegovini. Praksa migracije birača iz Srbije u BiH viđena je tokom lokalnih izbora održanih u oktobru 2024. godine u Srebrenici.
Racionalno je očekivati da će identične zloupotrebe biti primijenjene i u Crnoj Gori imajući u vidu da okosnicu vlasti čine političke strukture koje su privržene režimu Aleksandra Vučića. Crna Gora i bez dvojnog državljanstva ima ozbiljan problem sa biračima koji imaju dva državljanstva ili prebivališta i time krše crnogorske zakone. Procjena Centra za monitoring i istraživanje (CEMI) je da u Crnoj Gori ima oko 80.000 birača koji nezakonito imaju dva prebivališta – u Crnoj Gori i drugim zemljama, prije svega u Srbiji i Bosni i Hercegovini (BiH). CEMI je mjesec dana uoči izbora iz maja 2021. godine saopštio da 10,5 odsto birača u Herceg Novom pored crnogorskog ima i državljanstvo Srbije ili Bosne i Hercegovine. Jedan dio imao je državljanstvo sve tri države.
Poslanik Pokreta Evropa sad Darko Dragović u julu 2024. godine najavio je liberalizaciju dvojnog državljanstva kao i zaključivanje bilateralnog sporazuma između Crne Gore i Srbije o regulisanju biračkog prava. U skladu sa tim sporazumom, biračko pravo u Crnoj Gori bi imao onaj građanin koji ispunjava rezidencijalni uslov od deset godina. Taj sporazum bi bio problematičan sa pozicije ustavnosti, jer Ustav Crne Gore nalaže da biračko pravo ostvaruje crnogorski državljaninsa dvije godine prebivališta u Crnoj Gori. Identičan predlog o zaključivanju bilateralnog sporazuma između Crne Gore i Srbije najavio je lider DNP Milan Knežević 10. oktobra 2024. godine, uz konstataciju da bi po tom sporazumu Srbija dostavljala Crnoj Gori podatke svojih građana o prebivalištu.
U prethodnom periodu Srbija je odbijala da sarađuje i razmjenjuje podatke sa crnogorskim institucijama kako bi se ispravile nepravilnosti u kontekstu rezidencijalnih uslova. Jedini slučaj kada je MUP Srbije ustupio podatke zabilježen je tokom preizborne kampanje za predsjedničke izbore kada je na zahtjev crnogorske Državne izborne komisije objavljeno da aktuelni premijer Crne Gore Milojko Spajić krši zakon jer posjeduje i crnogorsko i srpsko državljanstvo. Po identičnom zahtjevu za Andriju Mandića, državni organi Republike Srbije nijesu dali odgovor da li on posjeduje državljanstvo i prebivalište u Srbiji.
Zastupnici rusko-srpskog uticaja koji su dio aktuelne parlamentarne većine u Crnoj Gori u kontinuitetu pokušavaju pomjeriti granice i po već ustanovljenoj metodologiji postepenog privikavanja crnogorskog društva na do juče neprihvatljive stavove i nezamisliva rješenja realizovati inicijative koje direktno mogu ugroziti nacionalne interese i strateške ciljeve Crne Gore. Inicijativa za uvođenje dvojnog državljanstva sa Srbijom je eklatantan primjer toga.
Crna Gora je prilagodila pitanje dvojnog državljanstva regionalnim bezbjednosnim i demografskim izazovima. Izmjene zakona o dvojnom državljanstvu po mjeri srpsko-ruskih proksija uvele bi Crnu Goru u stanje permanente nestabilnosti, a agenda o skorijem pristupanju EU bila bi u potpunosti marginalizovana. Njihov cilj je da maksimalno suze prostor za ubrzano članstvo u EU koji se otvorio za Crnu Goru. Destabilizacija koju bi izmjene zakona o državljanstvu izazvala defintivno bi doprinijala gubljenju podrške da Crna Gora bude prva naredna članica EU koja trenutno dolazi iz Brisela.
U konačnom, izmjene biračkih prava, obesmislile bi i derogirale integritet izbornog procesa, koji bi se održavao u ambijentu potpune kontrole režima u Beogradu, bez obzira ko bi u tom trenutku činio vlast u Srbiji. Izbori u Srbiji i Bosni i Hercegovini (Republici Srpskoj) su to već jasno pokazali. Osjetljivost sistema sa malim brojem birača, kao što je crnogorski, jasno ukazuje da svaka promjena može imati ključnu ulogu u osvajanju vlasti.
Uvođenjem dvojnog državljanstva bez sveobuhvatne ekspertske analize i javne rasprave u koju bi bili uključeni eminentni pravnici i institucije iz Crne Gore i EU izvjesno bi bili ugroženi crnogorski nacionalni interesi, suverenitet i nacionalna bezbjednost, a Crna Gora bi u potpunosti postala dio srpskog sveta.
