Danas se prvi put sastaje Radna grupa za reformu lokalne samouprave da bi počela aktivnosti čiji je cilj izrada analize o stanju lokalnih samouprava sa ciljem sagledavanja procesa dalje decentralizacije i optimalne teritorijalne podjele Crne Gore. Predstojeće sveobuhvatne reforme sistema lokalne samouprave povod su za intervju sa Dragišom Janjuševićem, državnim sekretarom Ministarstva javne uprave, koji vodi ovaj zahtjevni i izazovni projekat
Kakva je situacija u Crnoj Gori kada je riječ o funkcionisanju lokalnih samouprava i što su ključni razlozi da krenete u reformu?
JANJUŠEVIĆ: Stanje je takvo da država čak nema sistematizovane i metodološki ujednačene sveobuhvatne podatke o situaciji u lokalnim samoupravama. Ranije su uglavnom parcijalno analizirani različiti aspekti funkcionisanja sistema lokalne samouprave - analizirana je međuopštinska saradnja, pratila se realizacija obaveza po osnovu poreskog duga i tako dalje, ali nikada nije napravljen sistemski presjek stanja sa svih aspekata zajedno.
Zato je naš prvi zadatak da u okviru ove veoma ambiciozno koncipirane i veoma stručne radne grupe, obrazovane 26. oktobra, koju čine predstavnici više ministarstava, lokalnih samouprava, Zajednice opština CG, akademske zajednice i nevladinog sektora, prvo cjelovito sagledamo stanje, zatim da obradimo i sistematizujemo podatke do kojih budemo došli da bismo konačno analizu proslijedili Vladi na usvajanje i javnosti na uvid. Uprkos tome što niko u Crnoj Gori nema niti je ikada imao sveobuhvatne informacije o stanju u lokalnim samoupravama mi znamo što je ključni cilj. Analiza treba da obezbijedi ocjenu stanja i mapu puta za svrsishodnu decentralizaciju koja će doprinijeti demokratizaciji društva, odgovornosti nosilaca javnih funkcija, efikasnosti lokalne samouprave, uslugama koje podižu kvalitet života građana.
Kakve su reakcije lokalnih samouprava?
JANJUŠEVIĆ: Odlične. Bez obzira na to koja je politička grupacija gdje na vlasti, ovdje imamo apsolutnu podršku i čak entuzijazam predstavnika lokalnih samouprava za ovaj proces. To je važno i to nas ohrabruje jer pokazuje da smo mi u Ministarstvu javne uprave ispravno i kvalitetno sagledali ovaj izazov i da smo mu sistemski pristupili.
Među predstavnicima lokalnih samouprava postoje i razlike u prioritetima i interesima, što je prirodno, jer je riječ o veoma različitim jedinicama po broju stanovnika, površini, prihodima i mnogim drugim aspektima. Ali nas je ujedinila i zbližila, da tako kažem, zajednička muka: vidimo da dosadašnji sistem pokazuje određene manjkavosti i želimo da to promijenimo u interesu i lokalnih samouprava i Vlade i najvažnije – u interesu građana.
Postoje razlike među lokalnim samoupravama, ipak, koliko je meni poznato sve opštine imaju iste nadležnosti. Planira li se tu neka promjena s obzirom na specifičnosti pojedinih sredina?
JANJUŠEVIĆ: U pravu ste. U našoj zemlji je zastupljen monotipski sistem lokalne samouprave, koji podrazumijeva da sve jedinice obavljaju iste nadležnosti, bez obzira na njihovu veličinu, broj stanovnika i druge specifičnosti. Imamo velike razlike kada je riječ o regionalnom razvoju – razvijenije primorske opštine u odnosu na one u sjevernom regionu, imamo u pojedinim opštinama ozbiljne izazove kada je riječ o njihovim kadrovskim i finansijskim kapacitetima, pa čak i njihovom održivošću u ovakvim okolnostima. Da uprostim: imate situaciju da imate opštinu, a da nemate ni kadrove ni prihode. Ne ulazim ovdje u to zašto je, kada je i kako koja lokalna samouprava formirana. To nije naša tema. Naš prvi cilj je da ozbiljnom i sveobuhvatnom analizom prikažemo stanje. Ono što znamo i što svi vidimo je da imamo neke veoma male opštine čiji ni finansijski ni kadrovski kapaciteti nijesu dovoljni za kvalitetno sprovođenje postojećih izvornih nadležnosti, i da sa druge strane imamo opštine velikih finansijskih kapaciteta dakle i potencijala da preuzmu vršenje šireg opsega nadležnosti u cilju kvalitetnog zadovoljavanja potreba građana.
Konačno, Strategija reforme javne uprave, naš krovni dokument u ovom procesu, prepoznala je da ovakav monotipski sistem lokalne samouprave nije adekvatan jer sve jedinice imaju iste nadležnosti i obavljaju iste poslove i imaju istu ili sličnu organizaciju, a veoma se razlikuju po broju stanovnika, površini, razuđenosti teritorije, fiskalnim, administrativnim i drugim kapacitetima.
Može li se onda reći da će neke jedinice lokalne samouprave imati ubuduće manje, a neke više, ingerencija nego što ih imaju sada?
JANJUŠEVIĆ: U ovom momentu nije moguće, a nije ni dobro ulaziti u te spekulacije. Analiza će pokazati što nam je činiti. Važna su u tom procesu sagledavanja dva aspekta koja se moraju imati u vidu.
Prvi, da ne smije biti tabua ni kada je riječ o broju lokalnih samouprava ni kada je riječ o njihovoj nadležnosti. Određivanje jedinica lokalne samouprave je uvijek bilo pitanje optimuma za zadovoljavanje potreba građana. Drugi aspekt je činjenica da postoji širom svijeta više sistema lokalne samouprave, ali jednostepena lokalna samouprava sa opštinom kao jedinom kategorijom jedinica lokalne samouprave, kako je to u Crnoj Gori, nije česta pojava. Naprotiv. Veoma je rijetka. Postoje dvostepeni, čak i trostepeni sistemi. Ovo su teme o kojima treba razmišljati. Analiza će pokazati da li tim putem treba ići.
U kojoj mjeri tu treba voditi računa o finansijskoj održivosti lokalnih samouprava?
JANJUŠEVIĆ: U velikoj, veoma velikoj mjeri. Imali smo slučaj da su se nadležnosti i poslovi sa državnog prebacivali na lokalni nivo kroz strateške akte, ali suprotno zakonskim rješenjima odnosno bez adekvatne finansijske podrške. Ovo se naročito odnosi na decentralizaciju poslova iz nadležnosti države, u oblasti socijalne i dječje zaštite.
Sada imamo situaciju da je stanje bolje nego što je bilo ranije jer je stupanjem na snagu novog Zakona o finansiranju lokalne samouprave, početkom 2019. godine, povećan prihod lokalnih samouprava. Ali i dalje se neke od njih suočavaju sa ozbiljnim finansijskim izazovima. Međutim, imamo i fiskalnu nedisciplinu, što su konstatovali i Ministarstvo finansija i Državna revizorska institucija i imamo negdje i nizak stepen evidencije i naplate sopstvenih tekućih prihoda u lokalnim samoupravama.
Analiza i činjenice će ili potvrditi ono što je mnogima i sada očigledno – da je ovakvo stanje neodrživo na duži rok ili će pak konstatovati da je ovakvo stanje dobro i održivo. Vidjećemo. Naše sadašnje informacije ukazuju da je realna prva opcija. Ta analiza treba da bude i osnova budućeg okvira da pojedine opštine same sagledaju realno stanje i prepoznaju šanse za unapređenje svog funkcionisanja.
Da li će finansijski aspekat biti presudan kod određivanja narednih poteza?
JANJUŠEVIĆ: To još ne znamo. Nijesu samo finansije izazov i bilo bi nekorektno za sadašnje stanje odgovornost svaljivati samo na opštine. Imamo nažalost daleko više izazova. Ono što je dobro je što su svi prepoznati našom strategijom. Nemamo sistemsko praćenje državnih poslova koji su prenijeti i povjereni lokalnim samoupravama.
Nedovoljno smo razvili mehanizme za sprovođenje upravnog nadzora nad jedinicama lokalne samouprave. Državna uprava u procesu kreiranja javnih politika ne konsultuje u zadovoljavajućem stepenu. Iako imamo Zajednicu opština nemamo zadovoljavajući nivo horizontalne saradnje lokalnih samouprava.
Kao ilustrativan primjer stanja navodim činjenice koje je prije godinu konstatovao jedan naš uvaženi međunarodni partner. U jednoj opštini, neću ovdje navoditi kojoj jer to nije najvažnije, nijesu uspostavljene neke od ključnih funkcija: ne postoji nijedan pravnik sa položenim pravosudnim ispitom koji bi ispunjavao zakonske uslove za glavnog administratora, a nije ustanovljena ni funkcija glavnog gradskog arhitekte i unutrašnje revizije.
Koji je vremenski okvir da sve promjene o kojima govorimo budu sprovedene?
JANJUŠEVIĆ: Današnjim konsultacijama počinjemo konkretan rad. Nećemo gubiti vrijeme. Planirali smo da krajem ove i početkom naredne godine sprovedemo potrebna istraživanja odnosno da prikupimo sve relevantne podatke, do kraja aprila bi podaci trebalo da budu obrađeni i sistematizovani da bi u maju analiza bila predana Vladi Crne Gore na usvajanje.
Što će se nakon toga događati? Možemo li to anticipirati?
JANJUŠEVIĆ: Ne, ali ono što možemo reći je da je pitanje ustrojstva lokalne samouprave, broja opština i njihovog odnosa prema centralnoj vlasti uvijek predmet i stručnog i političkog i državnog sagledavanja. Ne plediramo da ćemo dati odgovore na sva pitanja niti da ćemo uspjeti da otklonimo sve razlike i izazove. Imamo potpunu spremnost lokalnih samouprava na ozbiljnu saradnju, vidim, rekoh, i veliki entuzijazam kod svih nas, imamo u Ministarstvu javne uprave odličan tim mladih stručnih i poslu veoma posvećenih ljudi koji se već mjesecima ozbiljno bave ovom problematikom. Imaćemo prvi put i sve stakeholder-e (zainteresovane strane) za istim stolom. Ministarstvo javne uprave se s ovim uhvatilo ozbiljno u koštac tako da su sa naše strane obezbijeđene sve pretpostavke da uspijemo. Na nama je da pripremimo stručnu, nepristrasnu i široku analizu stanja i preporuke za dalje postupanje. Analizom ćemo eliminisati politiku kao argument u ovoj oblasti, jer će argumenti prvi put biti sve relevantne činjenice.
Ako do proljeća bude razriješena politička situacija, moglo bi se dogoditi da upravo pitanje daljeg teritorijalnog ustrojstva Crne Gore, njene decentralizacije i načina funkcionisanja lokalnih samouprava, bude tema oko koje će biti postignut široki konsenzus. To je svakako u interesu svih građana.
