Ne bi trebalo počinjati institucionalne reforme sa jedinom svrhom zamjene pojedinaca na ključnim pozicijama – kategorični su bivši predsjednik Vrhovnog suda i zamjenik vrhovnog državnog tužioca Portugalije Antonio Gaspar, bivši vrhovni državni tužilac Irske Džejms Hamilton i bivši predsjednik Vrhovnog suda Kipra Miron Nikolatos, autori mišljenja o tužilačkim zakonima.
Venecijanska komisija objavila je sinoć zvanično mišljenje o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o državnom tužilaštvu i Prijedlogu zakona o državnom tužilaštvu za organizovani kriminal i korupciju, a autori mišljenja su se mahom negativno odredili prema propisima predviđenim u ova dva akta koje je predložila parlamentarna većina, a amandmanima dopunila Vlada.
Venecijanska komisija, kako je Pobjeda ranije objavila, nije saglasna da treba da se ukine Specijalno državno tužilaštvo, da se okončna mandat aktuelnim članovima Tužilačkog savjeta po stupanju na snagu zakona, te da se za vršioca dužnosti vrhovnog državnog tužioca može izabrati osoba iz reda starješina organa ili tužilaca, ako ispunjavaju kriterijume iz predloženog zakona (osoba mora da ima najmanje 10 godina iskustva kao državni tužilac ili sudija ili najmanje 15 godina na drugim pravnim poslovima).
Iako nije kritikovano smanjenje broja tužilaca u Tužilačkom savjetu (sa šest na četiri), te povećanje broja članova iz reda uglednih pravnika (sa četiri na pet), Venecijanska komisija smatra da, zbog depolitizacije tog tijela, treba promijeniti način izbora članova iz reda uglednih pravnika, odnosno da u parlamentu za njihov izbor bude potrebna kvalifikovana većina.
Novo tužilaštvo
Venecijanska komisija podsjeća da tužilaštvo mora da ima autonomiju, a da je jedan od elemenata te autonomije sigurnost mandata.
''Ova garancija ne treba da bude toliko čvrsta kao garancija mandata sudija. Ipak, kao minimum, državni tužilac trebalo bi da bude zaštićen od proizvoljnog uklanjanja, čak i u okviru zakona, što znači da zakon mora da pruži osnove za rani prekid mandata'' ističu iz Venecijanske komisije.
Dodaju da je sigurnost mandata sadržana u Ustavu Crne Gore, kao i da uslovi za prestanak mandata moraju biti zakonom precizirani.
''Zakon treba da definiše situacije u kojima tužilac može biti razriješen. Međutim, u konkretnom slučaju sam nacrt zakona direktno predviđa uklanjanje glavnog specijalnog državnog tužioca sa njegove pozicije. U tom dijelu nacrt zakona je normativan, ad hominem akt. Venecijanska komisija je zabrinuta zbog takve zloupotrebe zakonodavnih ovlašćenja: Ona podriva zakonsku izvjesnost (jer bi uklanjanje tužioca obično trebalo da se zasniva na osnovama koje su zakonom unaprijed predviđene) i u suprotnosti je sa prirodom zakonodavne aktivnosti, koja predstavlja definisanje opštih pravila ponašanja, a ne preduzimanje izvršnih radnji u odnosu na određene pojedince ili situacije'' istaknuto je u mišljenju.
U određenim izuzetnim situacijama zakon, kako su dodali, može imati direktan uticaj na mandat službenika, ali „manje izmjene u instituciji ne opravdavaju zamjenu starješine“.
''Pored toga, ne bi trebalo počinjati institucionalne reforme sa jedinom svrhom'' zamjena pojedinaca na ključnim pozicijama – ocijenili su iz Venecijanske komisije.
Sigurnost mandata aktuelnog glavnog specijalnog državnog tužioca trebalo bi da se poštuje.
''Ako je aktuelni glavni specijalni državni tužilac kriv za bilo kakvo loše ponašanje, trebalo bi da se suoči sa disciplinskom ili krivičnom odgovornošću, a ne da bude zamijenjen pod izgovorom zakonodavnih reformi'' kategorični su iz Venecijanske komisije.
Razumiju da u Crnoj Gori postoji veliki zahtjev za sveobuhvatnom reformom tužilaštva, međutim, kako ističu, takva reforma treba biti pažljivo dizajnirana i da ne rezultira jednostavnom zamjenom starješina organa, te zamjenom stare većine novom u „potencijalno opasnoj političkoj praksi kontrole nad tužilaštvom“.
Disciplinska odgovornost
Legitimno je, kažu iz Venecijanske komisije, zamijeniti ministre ili druge nosioce političkih funkcija nakon izbora, ali „ako u domaćem sistemu institucija uživa određenu vrstu autonomije“ onda se čini da je „zamjena nosioca ključnih funkcija na račun promjene političke većine i pod izgovorom zakonodavnih reformi u suprotnosti sa Ustavom i vladavinom prava“.
''Ako je vladajuća većina, kako proizilazi iz sastanka sa izvjestiocima, razočarana navodno neprofesionalnim ili politički pristrasnim postupcima glavnog specijalnog tužioca, onda on mora biti provjeren za disciplinsku odgovornost za određeno nedolično ponašanje, a ne da bude uklonjen pod izgovorom promjene njegovog zvanja i/ili imena institucije kojom upravlja'' naglašavaju iz Venecijanske komsije.
Vlada je, međutim, saopštila članovima Venecijanske komisije da to u praksi nije efikasan mehanizam, s obzirom na to da je ranije bilo vrlo malo tužilaca koje je Tužilački savjet ispitivao zbog disciplinske odgovornosti.
Venecijanska komisija zabrinuta je i tranzicijom iz Specijalnog državnog tužilaštva u tužilaštvo za organizovani kriminal i korupciju.
''Treba da bude donešena odluka koliki broj tužilaca će biti angažovan u tom tužilačkom organu, a do te odluke oni će biti neraspoređeni. Važni predmeti (kako predlaže parlamentarna većina) ili svi predmeti (kako predlaže Vlada) bili bi dodijeljeni državnim tužiocima u drugim tužilačkim organima do uspostavljanja tužilaštva za organizovani kriminal i korupciju. Venecijanska komisija nije sigurna da je preimenovanje tužilaštva dovoljno za takvu distribuciju predmeta. To bi uzrokovalo kašnjenja. Pored toga, nisu uspostavljeni kriterijumi za određivanje hitnosti u predmetima, na koji način će biti dodijeljeni tužiocima, te koji su kriterijumi za angažovanje specijalnih državnih tužilaca u tužilaštvu za organizovani kriminal i korupciju ili njihova raspodjela u drugim tužilačkim organima. U nedostatku kriterijuma postoji rizik da bi odluke bile, ili se čini da bi bile, proizvoljne i politički motivisane'' ocjenjuju iz Venecijanske komisije.
Dodaju i da bi, pored ostalog, najvjerovatniji rezultat reorganizacije bio administrativni haos koji bi doveo do neopravdanih kašnjenja u oba tužilačka organa mnogo mjeseci.
Tužilački savjet
Smanjenje broja tužilaca u Tužilačkom savjetu (sa šest na četiri) i povećanje broja članova iz reda uglednih pravnika (sa četiri na pet) nije u suprotnosti sa evropskim standardima.
''Venecijanska komisija nije nikada insistirala da većinu u Tužilačkom savjetu moraju imati tužioci'' napisano je u mišljenju.
Međutim, kako dodaju, ako bi članovi iz reda uglednih pravnika bili birani i dalje prostom većinom u Skupštini Crne Gore to bi sigurno povećalo zavisnost Tužilačkog savjeta, odnosno tužilaca, od političke moći.
''Važno je da Tužilački savjet izbjegne dvije opasnosti: Korporativizam i politizaciju'' ističu iz Venecijanske komisije.
Sada su članovi iz reda uglednih pravnika u manjini, što može dovesti do dominacije tužilaca i do korporativnog upravljanja. S druge strane, dodaju, povećanje broja članova iz reda uglednih pravnika može dovesti do politizacije i manjka nezavisnosti, s obzirom na to da ih bira Skupština prostom većinom.
''Nekoliko je načina da se izbjegne ili smanji rizik od politizacije Tužilačkog savjeta. U prethodnom mišljenju Venecijanska komisija se zalagala za neophodnost kvalifikovane većine u izboru članova Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika'' navedeno je u mišljenju.
Kvalifikovana većina
U teoriji, kako dodaju, kvalifikovana većina može pomoći da se izaberu kandidati koji uživaju povjerenje različitih političkih partija, odnosno politički su neutralni.
Model kvalifikovane većine, ističu, ima i mana.
''Kako iskustvo Crne Gore pokazuje, u praksi politički konsenzus može biti teško ostvariv. Dakle, uslov kvalifikovane većine treba da bude povezan sa efikasnim mehanizmom protiv zastoja'' smatraju iz Venecijanske komisije.
Predlagali su i usvajanje sistema u kom, ako ne dođe do političkog konsenzusa o politički neutralnoj osobi, pravo o odlučivanju treba prepustiti nekom neutralnom tijelu van parlamenta, kao što su, kako su prije preporučili, „univerzitetski fakulteti i predstavnici advokature“.
''Glavni problem sa ovim rješenjem je naći nezavisno tijelo, posebno u maloj državi kao što je Crna Gora'' navode iz Venecijanske komisije.
Ističu da svaka država sama mora da osmisli formulu protiv zastoja, a što treba da dovede do stvaranja pluralističkog Tužilačkog savjeta u kom politički članovi nemaju većinu.
Venecijanska komisija i dalje predlaže uvođenje uslova podrške kvalifikovane većine za izbor članova Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika u zakonodavnom smislu – napisano je u mišljenju.
Crna Gora bi, dodaju, trebalo da razmisli u uvođenju alternativnih načina depolitizacije, ali, kako su rekli, zakonodavni mehanizmi će funkcionisati jedino ako postoji politička volja.
Venecijanska komisija zaključuje da će novi sastav Tužilačkog savjeta funkcionisati proporcionalno, ali navode da im nije jasno zbog čega tužilaštvo za organizovani kriminal i korupciju ne bi imalo člana u tom tijelu.
Mandat Tužilačkog savjeta
Predložene izmjene Zakona o državnom tužilaštvu predviđaju prestanak mandata članovima Tužilačkog savjeta kada novi akt stupi na snagu. Pet članova Tužilačkog savjeta iz reda državnih tužilaca izabrano je u januaru 2018, a nekoliko mjeseci kasnije (u aprilu) izabrani su i članovi iz reda uglednih pravnika. To znači, napisano je u mišljenju, da mandat aktuelnom Tužilačkom savjetu ističe u prvoj polovini 2022. godine.
Članovi Venecijanske komisije ne vide potrebu za zamjenom aktuelnih članova Tužilačkog savjeta.
''Prestanak mandata svim članovima Tužilačkog savjeta po stupanju na snagu izmjena i dopuna Zakona o državnom tužilaštvu nema opravdanja i ugrožava njihovo pravo na sigurnost mandata. Neko bi možda mogao reći da politički cilj reforme – izmjena balansa između članova iz reda uglednih pravnika i državnog tužilaštva u budućem Tužilačkom savjetu – ne može biti postignut ako aktuelni članovi završe mandat do kraja. Taj cilj, međutim, može biti postignut i bez neposrednog ponovnog izbora članova iz reda uglednih pravnika. Da bi se postigao novi balans bilo bi dovoljno izabrati jednog novog člana iz reda uglednih pravnika i isključiti člana iz reda tužilaca'' ističu, pored ostalog, iz Venecijanske komsiie.
VDT
Venecijanska komisija zaključuje i da bi od predloženih odredbi o određivanju vršioca dužnosti vrhovnog državnog tužilaštva, onako kako je predložila aktuelna većina, trebalo odustati.
''Neprihvatljivo je da neizabrani tužilac obavlja privremeni rad u nedogled. U nedostatku odgovarajućeg mehanizma protiv zastoja u Ustavu, privremenu funkciju treba da obavlja vrhovni državni tužilac do izbora novog. Ovo rješenje će motivisati i parlament da pronađe kompromis u vezi sa izborom novog vrhovnog državnog tužioca'' navedeno je u mišljenju.
Jednom kada se, kako dodaju, obezbijedi efikasan mehanizam protiv zastoja, mogao bi vršilac dužnosti da bude imenovan.
''Međutim, trajanje takvog privremenog mandata mora biti ograničeno na rad mehanizma protiv zastoja. Dva uzastopna šestomjesečna mandata, kako je predviđeno u nacrtu zakona, definitivno je predugo i predstavljalo bi zaobilaženje uslova kvalifikovane većine iz Ustava, što je neprihvatljivo'' smatraju iz Venecijanske komisije.
Zaključuju da se čeka uvođenje u Ustav odgovarajućeg mehanizma protiv zastoja za izmenovanje vrhovnog državnog tužioca.
''Zakon bi trebalo izmijeniti kako bi se obezbijedilo da odlazeći vrhovni državni tužilac nastavlja da obavlja funkciju. Kada se mehanizam protiv zastoja uvede, zakon može predvidjeti imenovanje vršioca dužnosti čiji je mandat ograničen na rad mehanizma protiv zastoja'' napisano je u mišljenju.
"Preširoka formula"
Parlamentarna većine predložila je i da se dopuni 125 aktuelnog Zakona o državnom tužilaštvu u dijelu razloga za razrješenje, te da to bude i ako državni tužilac: „postupa suprotno zakonom propisanim nadležnostima, kao i kada ne ispunjava zakonski propisane obaveze“.
Vlada predlaže da se taj član precizira i da razlog za razrješenje glasi: „Očigledno suprotno zakonu, on/ona preduzima ili ne preduzima mjere u određenom slučaju, iako je znao ili je mogao znati i bio je dužan da zna da će takvi postupci ozbiljno povrijediti prava drugih ili ugled državnog tužilaštva“.
Venecijanska komisija smatra da je to preširoka formula.
''Prvo, nejasno je da li postupanje suprotno zakonu obuhvata činjenje u profesionalnom kontekstu ili i u bilo kom drugom. Drugo, propisano je da svaki državni tužilac uživa diskreciju u preuzimanju proceduralnih akcija. Jasna i svjesna zloupotreba moći trebalo bi da bude krivično djelo. Ipak, greške napravljene sa dobrom vjerom/bez zadnjih namjera (bona fide) ili sporni proceduralni potezi trebalo bi obično da se isprave žalbom višem tužiocu ili sudu'' navedeno je u mišljenju.
Sastanci
Tri autora mišljenja su, kako je precizirano, sa članom Sekretarijata Venecijanske komisije Grigorijem Dikovom 1. i 2. marta imali onlajn sastanke sa Ministarstvom pravde, Vrhovnim državnim tužilaštvom, Specijalnim državnim tužilaštvom, Tužilačkim savjetom, ombudsmanom, sa osobljem Vrhovnog suda, poslanicima različitih političkih partija i predstavnicima civilnog sektora.
Usvajanje tužilačkih zakona, kako notira Venecijanska komisija, trebalo je da se održi na vanrednoj sjednici Skupštine 18. februara (što se nije desilo nakon kritika upućenih sa adrese Evropske komisije). Ministar pravde i ljudskih i manjinskih pravde Vladimir Leposavić je tužilačke zakone uputio na mišljenje 16. februara.
Venecijanska komisija konstatuje da ni Tužilački savjet, ni državni tužioci nisu bili konsultovani prilikom kreiranja izmjena tužilačkih zakona, a od sagovornika iz nevladinog sektora im je saopšteno da nisu organizovane ni javne rasprave.
Skupština je odlučila da odloži usvajanje tužilačkih zakona. Ovo odlaganje je, kako navodi Venecijanska komisija, dobrodošlo.
''Zakonodavne reforme ne treba usvajati u žurbi i u odsustvu istinski hitnih razloga. Venecijanska komisija poziva vlasti da upotrijebe period odlaganja usvajanja zakona za dobijanje mišljenja državnih tužilaca, sudija i advokata, od civilnog društva i cjelokupne javnosti'' napisano je u mišljenju.
Venecijanska komisija je, kako je istaknuto, spremna da pomogne crnogorskim vlastima i pruži zakonodavnu analizu predloženih tužilačkih zakona, ali podsjeća da ključne političke odluke treba donositi na nacionalnom nivou i da bi trebalo da budu praćene transparentnom i temeljnom javnom debatom koja uključuje glavne aktere i eksperte.
Otvoreni sukob Katnića sa članovima vladajuće većine
Jedan od najistaknutijih predmeta Specijalnog državnog tužilaštva, kako je navedeno u mišljenju, bio je „državni udar“.
''Više lidera Demokratskog fronta osuđeno je na petogodišnje zatvorske kazne. U februaru 2021. Apelacioni sud „oborio“ je presudu Višeg suda u Podgorici. Lideri DF-a, sada u vladajućoj koaliciji, bili su najglasniji zagovornici reforme državnog tužilaštva, a posebno SDT-a'' notirala je Venecijanska komisija.
Čini se, kako su ocijenili, da je nakon izbora glavni specijalni tužilac Milivoje Katnić ušao u otvorenu konfrontaciju sa nekim od članova nove vladajuće koalicije, koji su zauzvrat tražili njegovu ostavku.
- Vlada se pozvala na određene odluke Katnića koje, po njihovom mišljenju, pokazuju zloupotrebu službenog položaja ili bar otkrivaju sukob interesa – navode iz Venecijanske komisije.
Ovo tijelo Savjeta Evrope, kako je napisano, razumije da predložene reforme imaju podršku kod političkih partija parlamentarne većine, te da su brojne nevladine organizacije nezadovoljne učinkom državnih tužilaca i zabrinute njhovim „jakim vezama sa prethodnom većinom“.
''Venecijanska komisija uzima na znanje da bi reforma državnog tužilaštva bila preporučljiva. Ipak, mnogi sagovornici su izrazili bojazan da bi reforma, kako je predviđena sada, jedino rezultovala promjenom starješina tužilačkih organa, a ne bi donijela temeljnu (pravu) promjenu''– ističu iz Venecijanske komsije.
Kao rezultat, prema mišljenju tih sagovornika, tužilački sistem bi bio dominiran novom političkom većinom na isti način kako je bio dominiran prethodnom.
''Vlada je snažno osporila ovo gledište'' navedeno je u dokumentu.
Viđenja reforme tužilaštva
Venecijanska komisija u mišljenju notira da je nakon usvajanja Zakona o državnom tužilaštvu i Zakona o specijalnom državnom tužilaštvu 2015. godine, te uspostavljanja SDT-a „Crna Gora postigla određeni uspjeh u borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije“.
''Broj istraga i krivičnih gonjenja za ozbiljan i organizovan kriminal se povećao. Više istaknutih političara je krivično gonjeno zbog djela povezanih sa korupcijom, a neki od njih pripadali su tada vladajućoj Demokratskoj partiji socijalista. Ipak, svekupuni progres u ovom polju je Evropska unija ocijenila „ograničenim“ navedeno je u dokumentu.
Sagovornici Venecijanske komisije su, kako je precizirano, rekli da su „glavni tužioci“ usko povezani sa „vladajućom klasom“, a oni su i „zloupotrijebili alat za pregovaranje o krivici i počinili proceduralne greške koje su kriminalcima visokog ranga omogućavale da izbjegnu odgovornost ili dobiju blage kazne“.
''Tužilački savjet je navodno bio podređen interesima vrhovnog državnog tužioca koji je po službenoj dužnosti predsjednik. Savjet je rijetko, ako i ikada, glasao protiv volje vrhovnog državnog tužioca'' naveli su sagovornici Venecijanske komisije.
Poslanici koji pripadaju vladajućoj koaliciji žalili su se Venecijanskoj komisiji da je tužilački sistem, a posebno Tužilački savjet, „zarobila“ nekadašnja vladajuća većina.
U kontrastu s tim izjavama, kako je napisano, poslanici DPS-a tvrde da su reforme od 2013. do 2015. postigle stvaranje nezavisnog i profesionalnog državnog tužilaštva, koje je pokazalo dobre rezultate i nije razlikovalo kriminalce različitih „političkih boja“. Tužioci i sudije ocijenili su, takođe, da je državno tužilaštvo postiglo dobar stepen nezavisnosti nakon usvajanja zakona iz 2015. godine.
''Smatraju i da bi prebacivanje predmeta iz Specijalnog državnog tužilaštva u druge tužilačke organe (kako je predviđeno predloženim aktima) stvorilo administrativni haos i prouzrokovalo kašnjenja u procesima, gubljenje dokaza i slično'' navodi se u dokumentu.
