ŠARANOVIĆ o naknadama za majke: Stečena prava i neustavni zakon

Piše: Angelina ŠARANOVIĆ

U javnosti se vodi polemika o opravdanosti prvo postojanja, a zatim i smanjenja naknada koje, kao doživotno pravo, uživaju majke troje ili više djece, a prema Zakonu o socijalnoj i dječijoj zaštiti. Potsjećanja radi pomenutim Zakonomkoji je izmijenjen u ljeto 2015. godine, članom 54a žena koja rodi troje ili više djece imapravo, ukoliko to želi, na doživotnu mjesečnu naknadu u visini 70% prosječne neto zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini ostvarivanja tog prava.

Ovo pravo stiče žena koja rodi troje djece i ostvari najmanje 25 godina radnog staža, odnosno žena koja rodi četvoro ili više djece i ostvari najmanje 15 godina radnog staža, ne može se koristiti za vrijeme trajanja radnog odnosa i isključuje mogućnost istovremenog korišćenja prava na penziju. Za vrijeme korišćenja naknade korisnici prava pripada pravo na zdravstveno osiguranje.

Članom 54b predviđeno je da žena koja rodi troje i više djece imapravo, ukoliko to želi, na doživotnu mjesečnu naknadu u visini od 40% prosječne neto zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini ostvarivanja tog prava. Pravo stiče žena koja rodi troje ili više djece, a koja se nalazi na evidenciji Zavoda za zapošljavanje najmanje 15 godina.

Raniji stav Ustavnog suda: Ustavni sud Crne Gore je ukazao da nije odlučivao o ustavnosti odredaba člana 54.a i 54.b Zakona o dopunama Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti, koju su podnijela tri građanina iz Kolašina, dana 23. februara 2016. godine. Ustavni sud Crne Gore, je na sjednici od 31. marta 2016. godine, iz procesnih razloga, odbacio ranije podnijetu inicijativu  I. A., iz Rožaja od 29. decembra 2015. godine, jer je podnosilac odustao od inicijative za ocjenu ustavnosti istih odredaba Zakona o dopunama Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti.Ono što Ustavni sud jeste učinio je da jevećinom glasova, donio rješenje kojim se ne prihvata inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba čl. 51 i 52 Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti  („Službeni list Crne Gore“, br. 27/13, 1/15, 42/15 i 47/15). Te se odredbe odnose na refundacije poslodavcu inaknadu zarade zaposlenom koji se bavi preduzetničkom djelatnošću za porodiljsko, odnosno roditeljsko odsustvo.

Ustavni sud Crne Gore je pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti odredabačlanova 54a i 54b Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti, kojima je predviđeno da majke sa troje i više djece imaju pravo na doživotnu naknaduiz čl. 54a i 54b, na XIX sjednici suda od 29. decembra 2016.godine. U mišljenju Vlade Crne Gore, koje je tražio Ustavni sud, a koja nije bila predlagač ovog Zakona, navodi se da bi inicijativu za ocjenu ustavnosti trebalo usvojiti jer su, osporene odredbe zakona diskriminatorske. Ovdje se ne radi o povredi pravila ne bis in idem, kako je javnostiplasirano jer, kako je navedeno, Ustavni sud nikada nije ni razmatrao inicijativu.

Nije sporno da majke koje nisu ostvarile sporno pravo, to neće ni moći da ostvare, ali je ne samo teorijsko, već i praktično je pitanje: šta će se desiti sa majkama koje su ostvarile pravo, ako i kada Ustavni sud donese Odluku da su osporene odredbe Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti neustavne?

Pitanje svih pitanja: Član 64 Zakona o ustavnom sudu propisuje da se izvršenje konačnih pojedinačnih akata donijetih na osnovu zakona, odnosno drugih propisa i opštih akata, odnosno pojedinih njihovih odredaba, za koje je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nijesu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno sa Ustavom i zakonom, ne može  dozvoliti ni sprovesti, a ako je izvršenje započeto, obustaviće se, a član 67 da svako kome je povrijeđeno pravo konačnim ili pravosnažnim pojedinačnim aktom, donijetim na osnovu zakona ili drugog propisa i opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije bio ili da nije u saglasnosti sa Ustavom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, ima pravo da traži od nadležnog organa izmjenu tog pojedinačnog akta, ako ta izmjena ne utiče na prava savjesnih trećih lica.

Predlog za izmjenu konačnog ili pravosnažnog pojedinačnog akta iz stava 1 ovog člana, može se podnijeti u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja odluke u "Službenom listu Crne Gore".

Ustavni sud može odlukom kojom utvrdi da zakon ili drugi propis i opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, odrediti način naknade štete za sva lica kojima je povrijeđeno pravo konačnim ili pravosnažnim pojedinačnim aktom donijetim na osnovu tog zakona ili drugog propisa, nezavisno od toga da li su podnijeli inicijativu za ocjenu saglasnosti zakona ili drugog propisa i opšteg akta sa Ustavom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima ili zakonom.

U kontekstu zakonskih propisa treba tražiti odgovore na sljedeća pitanja:

1. Da li su majke koje primaju naknadu „stekle“ pravo po zakonu koji je neustavan ako Ustavni sud odluči da su sporne odredbe Zakona neustavne ?

2. Ako jesu, može li im se sada isplaćivati niži iznos od procentualno utvrđene neto zarade u državi ?

3. Kome je povrijeđeno pravo konačnim i pravosnažnim pojedinačnim pravnim aktom (rješenjem) donijetim na osnovu propisa za koji Ustavni sud Odukom utvrdi da je neustavan ?

Stečena prava: Stečena prava znače činjenicu da je pravni subjekt, već ušao u određenu pravnu situaciju. Stečena prava su, dakle subjektivna prava nastala (stečena) u prošlom pravnomporetku koji je zamijenjen novim po kojemu ta prava ne bi mogla nastati. Pravnateorija i sudska praksa u tom dijelu je jasna: ta se prava respektuju kako sustečena.

Tako se u pravnoj teoriji ističe da se stečenim pravima mogu smatrati pravakoja su pojedinci stekli na osnovi odluke nadležnog tijela (Zakon o izmjenama i dopunama  Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti kojim majke sa troje i više djece stiču pravo na naknaduizglasan je u Skupštini Crne Gore jula 2015.), pa kasnija promjena propisa ne smije i ne može uticati na subjektivno pravo nastalo na osnovu bivšegpropisa. Ukoliko je, dakle određeno pravo stečeno, ovo načelo se prvenstveno javlja u kontekstu neriješenih pravnih situacija.Da li je izmjenama iz 2015. zakonodavac, u konkretnom slučaju, samo priznao fakticitet kumulativnih činjenica (postojanje majki sa troje i više djece, nezaposlenost, period rada ili obraćanja birou) pa tako, nepravilno pretpostavljajući i bez pravih procjena i analiza, činjenično stanje “utvrdio” kao uslov ostvarivanja (diskriminatorskog) prava ?

„Stečena prava su subjektivna prava za koja se smatra da ne mogu biti derogirana, ograničena ili ostavljena bez pravne zaštite. Teorija stečenoga prava izraz je nastojanja da se osigura primjena načela pravičnosti, načela zakonitosti te posebno načela pravne sigurnosti. Stoga je praktično značenje pojma stečenih prava najsnažnije izraženo kod problema retroaktivnoga važenja pravne norme. Konkretno, ima mišljenja onih koji brane Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti iz jula 2015.godine ne može biti derogiran kasnije donijetim Zakonom o izmjenama i dopunama istog Zakona iz decembra 2016.godine.

Prema većini gledišta u pravnoj teoriji, u stečena pravase ubrajaju ona subjektivna prava koja se direktno zasnivaju na temeljnim ljudskim pravima utvrđenima u međunarodnim dokumentima ili ustavnim načelima: pravo vlasništva, pravo na nasljeđivanje, prava vezana uz brak i porodicu, lična neimovinska prava, pravo na sudsku zaštitu, pravo na državljanstvo i dr. Izuzetno se ipak dopušta ograničenje i derogacija stečenih prava, ali samo prema zakonom određenim uslovima i postupku.

Da li je slučaj sa pravom na naknadu majkama sa troje ili više djece sada kada je Ustavni suddonio rješenje kojim se pokreće postupak za ocjenu ustavnosti odredaba člana 54a i 54b Zakona o dopunama Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti („Službeni list Crne Gore“, br. 42/15)  izuzetak koji se dopušta ? Ponovo, retroaktivno važenje pravne norme, i kad se kao izuzetak dopušta, ne smije dirati u stečena prava, odnosno ne smije ograničavati ili derogirati subjektivna prava stečena po prije važećoj normi. U pravnom shvatanju retroaktivnog dejstva pravne norme treba pomenuti i stav Ustavnog suda Crne Gore iz 2005. godine :“Tek smanjivanje ili oduzimanje prava za period prije stupanja na snagu zakona predstavljalo bi retroaktivnost propisa,“. Drugim riječima da li se ovdje radi o stečenim pravima u koja se ne smije dirati. Ukonkretnom, ne radi se oukidanju prava, već o smanjivanju negovog obima !

Da li je moguće steći pravo po neustavnom zakonu, s obzirom i na odredbe Zakona o Ustavnom sudu kojima se izričito propisuje da će se pojedinačni akti donijeti na osnovu neustavnog zakona obustaviti ? Može li se zaključiti da bez obzira što su odredbe čl. 54a i 54b bile na snazi do objave odluke Ustavnog suda ( ako za te odrebe utvrdi da su neustavne ), pojedinačni akti nisu mogli biti donijeti na osnovu protivustavne odredbe.

Da li će se tumačiti pravo tako da su majke, „stekle“ pravo po Zakonu iz 2015.godine, a zarad „pravne sigurnosti“uprkos mogućoj odluci Ustavnog suda kojom se utvrđuje da taj Zakon nije saglasan sa Ustavom ?

Da li će, ako se bude tumačilo da jesu stekle pravo,majke moći da primaju naknadu od 70 % odnosno 40% prosječne neto zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini ostvarivanja tog prava? Da li će majke, ako su pravo stekle prije izmjena iz decembra 2016., primiti umanjeni iznos po Zakonu donijetom krajem 2016. godine po principulex posterior derogat legi priori( kasnije donijet zakon derogira ranije donijet zakon) ?Imaju li ikakvu pravnu snagu odredbe kasnije donijetog zakona kojima se mijenjaju neustavne odredbe ?

Na potezu je Ustavni sud, pravnici iz Ministarstva rada i socijalnog staranja, centara za socijalni rad, Fonda PIO...

S obzirom na pokušaj pravne norme da se približi pravdi i rješenjima u Zakonu o Ustavnom sudu, pojedinačni akti (rješenja) kojima se priznaje i određuje pravo na naknadu, mogli bi biti ukinuti. Iznosim ovdje lični stav da to treba i učiniti, a zakonodavcu dati vremena da nakon sveobhvatne, detaljne i na svaki način ozbiljne analize stanja u crnogorskom društvu po svim osnovima ( rodne ravnopravnost, nezaposlenosti, mogućnosti zapošljavanja i žena i muškaraca, nataliteta...) donese propis kojim podstiče rađanje djece, što je i ustavna kategorija.

(Autorka je magistarka prava sa iskustvom rada u Ustavnom sudu i Skupštini Crne Gore)