Vlada Crne Gore je na 62. sjedinici održanoj 19. decembra 2024. godine utvrdila Predlog zakona o uređenju prostora s Izvještajem sa javne rasprave. U toku javne rasprave sam se osvrnuo samo na neke odredbe koje su, po mom mišljenju, suprotne Ustavu, i objavio ih u dnevnom listu Vijesti.
Takođe, podnio sam Ustavnu sudu Crne Gore Inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu saglasnosti čl. 52. Zakon o planiranju prostora i izgradnji objekata. (Službeni list CG br. 64/17, 44/18, 63/18, 82/20, 86/22 i 4/23). Primjedbe koje sam uputio nijesu ni razmatrane, već se Vlada odlučila da ih odbije, dajući mišljenje Ustavnom sudu povodom date inicijative, sa kojima se apsolutno ne slažem, jer su u cjelosti neosnovane.
Predlogom Zakona o uređenju prostora, odredbama člana 61. propisano je: kako se kompletira urbanistička parcela u skladu sa planom parcelizacije, koje su identične sadržane u članu 52. Zakona o planiranju prostora i izgradnji objekata, s tim da je navedena norma je još više nepreciznija, nepredvidljiva i neprimjenjiva.
***
I Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju potpisanog između Evropskih zajednica i njihovih zemalja članica i Republike Crne Gore u martu 2007. godine, preuzete su između ostalog i obaveze koje se tiču usklađivanja postojećeg zakonodavstva u Crnoj Gori sa zakonodavstvom Evropske zajednice i njegovog efikasnog sprovođenja, pri čemu će Crna Gora nastojati da osigura postepeno usklađivanje svojih postojećih zakona i budućeg zakonodavstva sa acquis communautaire Evropske zajednice i adekvatnu implementaciju i sprovođenje postojećeg i budućeg zakonodavstva.
U tom smislu, izvršeno je usklađivanje sa 30572011/EU CPR – Regulativom za građevinske proizvode, sa Direktivom o uslugama na unutrašnjem tržištu 2006/123/EZ. No, u Predlogu Zakonu nijesu ugrađene i direktive Europske unije, koje su trebale da budu sastavni dio Zakona: Direktiva 2014/89/EU Evropskog parlamenta i Savjeta od 23. juna 2014. o uspostavi okvira za prostorno planiranje morskog područja (SL. L. 257, 28. 8. 2014.) i Direktiva 2012/18/EU Evropskog parlamenta i Savjeta od 4. juna 2012. o kontroli opasnosti od velikih nesreća koje uključuju opasne tvari, o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage Direktive Savjeta 96/82/EZ (Tekst značajan za EGP) (SL L 197, 24. 7. 2012).
***
II Usvajanjem odredbe člana 61 Predloga Zakona o uređenju prostora povrijedio bi se ustavni princip vladavine prava, propisan članom 1. st 2 Ustava CG
Vladavina prava kao najviša vrijednost ustavnog poretka Crne Gore, ostvaruje se primjenom i zaštitom načela saglasnosti pravnih propisa. Ono podrazumijeva da zakon mora biti saglasan s Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis sa Ustavom i zakonom. Pri tom se regularnost ne zahtijeva samo u formalno-pravnom, već i u materijalno-pravnom, sadržinskom smislu.
Zakon mora biti jasan i precizan u skladu sa posebnošću materije koju normativno uređuje, čime se sprečava svaka arbitrarnost i proizvoljnost u tumačenju i primjeni zakona, odnosno uklanja neizvjesnost adresata pravne norme u pogledu krajnjeg efekta zakonskih odredaba koje se na njih neposredno primjenjuju.
Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava, iz člana 1 stav 2 Ustava, zahtijevaju da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze, kako bi se prema njima mogli ponašati.
Javnost je glavni oslonac i izvor ustavne snage u našem pravnom sistemu, kojeg nema nigdje iako je skoro u svim zakonima propisano
Adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti i predvidjeti posljedice svog ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava, pa i u oblastima prinudnog ostvarivanja (naplate) potraživanja.
Vladavina prava, kao najviša vrijednost ustavnog poretka, sadrži i opšta obilježa koje zakoni moraju imati da bi bili saglasni sa načelom vladavine prava (član 1 stav 2 i član 145 Ustava).
Evropski sud za ljudska prava je, u tom smislu, u predmetu Sunday Times (No.1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva [1] prvi put ustanovio standard zakonitosti, koji mora biti ispunjen da bi se riječ “zakon” u sintagmi “propisan zakonom” (engl. “prescribed by law”), smatrao zakonom. U predmetu Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva [2] Evropski sud je dalje razvio pojam “zakonitosti” vezujući ga za zabranu zloupotrebe ovlašćenja, a u predmetu Centro Europa 7 S.R.L. i Di Stefano protiv Italije [3] Evropski sud je izrazio stav o zahtjevu za predvidljivošću zakona.
Iz stavova Evropskog suda proizilazi da zаkon morа dovoljno jаsno dа ukаže nа obim diskrecionih ovlašćenja nаdležnih organa vlаsti i nа nаčin nа koji se tа prаvа ostvаruju. Po shvatanju Evropskog suda, zakon mora ukazati na obim diskrecionog prava povjerenog ovlašćenim organima i na dovoljno precizno formulisan način urediti korišćenje tog diskrecionog prava, radi pružanja odgovarajuće zaštite od arbitrarnog odlučivanja.
Adresat zakona morа biti u stаnju dа predvidi, u stepenu koji je u dаtim okolnostimа rаzumаn, posljedice koje bi njegove radnje ili ponаšаnje mogle prouzrokovati. Svrha svakog zakona kojim se uređuje nadležnost i rad bilo kog državnog organa, u tom smislu, po shvatanju Evropskog suda, je određivanje njegovog djelokruga rada i granice njegovih ovlašćenja, postupak po kojem vrši poslove, kao i nadzor nad njegovim radom.
Sljedstveno prednjem, u Zakon se moralo ugraditi posebno poglavlje, “Urbana komasacija”, postupak kojim se postojeće katastarske parcele na području za koje je donijet plan generalne regulacijei urbanistički projekt, komasaciono područje pretvara u urbanističke parcele, u skladu sa važećim planskim dokumentom, u cilju racionalnog korišćenja i uređenja građevinskog zemljišta, uz istovremeno rješavanje imovinsko pravnih odnosa koji nastanu u ovom postupku.
Komosacija se se sprovodi kada na određenom području postoje katastarske parcele koje zbog površine, oblika, položaja ili nemogućnosti pristupa javnoj površini ne ispunjavaju uslove za građevinsku parcelu, uz poštovanje načela nepovredivosti stvarnih prava vlasnika katastarskih parcela, načela jednake vrijednosti i načela dodjele novih katastarskih parcela.
U postupku komasacije, na novoformirane katastarske parcele prenosi se pravo vlasništva, kao i tereti ako su bili upisani na katastarskoj parceli koja je unijeta u komasacionu masu.
Zakonom je trebalo urediti:
Opšte odredbe o urbanoj komasaciji: svrha urbane komasacije; područje komasacije; predmet komasacije; građevine i trajni zasadi; utvrđivanje stanja; stranke i učesnici komasacijei troškovi postupka komasacije;
Postupak komasacije: zahtjev za pokretanje postupka; zaključak o sprovođenju postupka komasacije; izjašnjenje stranaka i utvrđivanje stvarnog stanja nekretnina; dodjeljivanje građevinskih i drugih parcela; naknada u novcu; formiranje izgrađenih građevnih parcela; rješenje o komasaciji iizvršenje rješenja o komasaciji Institutu urbane komasacije treba razraditi u ovom zakonu, a ne institutu eksproprijacije, kako to propisuje postojeći Zakon.
U sadašnjem predlogu ne pominje se nijedan Zakon kojim se sprovodi parcelizacija, jedinoust . 5, čl. 65 Predloga Zakona propisuje, da ako se vlasnici ne sporazumiju o načinu kompletiranja urbanističke parcele u skladu sa st.1, 2 i 3 ovog člana, o tome, po zahtjevu vlasnika zemljišta, odlučuje sud. Ovaj institut je instrument za sprovođenje urbanističkih planova i uređenje građevinskog zemljišta, a osim toga svojom je tehničkom stranom nerazdvojno je povezan s detaljnim planom uređenja-urbanističkim projektom.
Upravo je urbana komasacija institut kojim se garantiraju vlasnička prava jer se ona primjenom tog instituta, za razliku od eksproprijacije, ne gube. Urbana komasacija pogoduje vlasnicima zemljišta jer višekratno povećava vrijednost zemljišta, te je neprihvatljiva primjedba da se "otvara neprimjereno široka mogućnost za prodaju nekretnina bez oglasa".
Mogućnost, odnosno dužnost prodaje vezana je urbanističkim planom uređenja odnosno urbanističkim projektom koje donijela skupštinska jedinica lokalne samouprave. Zakonom nije određen rok kada je jedinica lokalne samouprave dužna da isplati naknadu, postupak sporazumnog utvrđivanja naknade za to zemljište te nadležnost suda da u vanparničnom postupku na zahtjev vlasnika zemljišta odredi ovu naknadu ukoliko ne dođe do njena sporazumnog utvrđivanja.
Cjelokupni postupak komasacije mora se sprovesti po tačno utvrđenim pravilima postupka, kada stranka koja učestvuje u komasaciji mora biti saslušana i ulagati pravna sredstava na rješenja kojim se sprovodi ekspriprijacija (čl 6. st 1 Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda,)
Na osnovu iznijetog proizilazi da je osporena odreba člana 62 Predloga Zakona o uređenju prostora,ne zadovoljava zahtjeve pravne sigurnsti i vladavine prava iz Ustava,kao ni standard zakonitosti,u smislu navedenih stavova Evropskog suda za ljudska prava.Takođe, osporena odredba Predloga Zakonau normotehničkom i sadržajnom smislu je neprecizna,jer sadrži niz nejasnoća.
Zakonodavac nije definisao urbanu arondaciju, čime se omogućava neprihvatljivo područje arbitrarnosti u postupanju nadležnog organa jedinice lokalne samouprave prilikom odlučivanja o navedenom pitanju.
Odredbe zakona koje dopuštaju neizvjesnost u pogledu krajneg efekta,ne mogu se smatrati odredbama koje su zasnovane na načelima vladavine prava,niti odredbamakojima je ustanovljeno načelo pravne izvjesnosti I predvidljivosti, što je suprotnočl. 1 st. 2 Ustava Crne Gore.
***
III Odredba člana 62 Predloga Zakona o uređenju prostora u suprotnosti sa odredbama člana 58. st. 1, 2. i član 145 Ustava Ustava i člana 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda
Pravo svojine se, u smislu člana 58 Ustava "mora vrlo široko tumačiti", jer obuhvata "načelno sva imovinska prava", što uključuje i privredne interese koji su po prirodi stvari vezani uz imovinu, ali i legitimna očekivanja stranaka da će njihova imovinska prava, zasnovana na pravnim aktima, biti poštovana, a njihovo ostvarenje zaštićeno.
Pravno stanovište Evropskog suda priznaje da se legitimna očekivanja stranaka pod određenim pretpostavkama moraju smatrati "imovinom" pod zaštitom člana 1 Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda - koji uređuje zaštitu prava svojine.
Povodom pojma 'legitimnih očekivanja' u kontekstu člana 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, Evoprski sud se izjasnio u presudi Pine Valley Developments LTD i ostali protiv Irske od 29.11.1991. U presudi Kopecký protiv Slovačke, Evropski sud je utvrdio kako se "legitimno očekivanje”, stranaka zasnivalo na razumno opravdanom povjerenju u pravni akt koji je imao valjanu pravnu osnovu i odnosio se na svojinska prava."
Odredba člana 58 stav 1 Ustava, koji jemči pravo svojine, mora se sagledavati zajedno sa odredbom stava 2 istog člana Ustava koji uređuje ustavnopravne mogućnosti njegovog oduzimanja, odnosno ograničavanja. Ustav sadrži tri zasebna pravila vezana uz ustavno uređenje prava svojine: prvo pravilo, sadržano u članu 58 stav 1 Ustava, je opšte prirode i propisuje jemstvo prava svojine; drugo i treće pravilo, sadržani u stavu 2 istog člana Ustava, uređuju oduzimanje, odnosno ograničavanje prava svojine koje se neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je preduzeto u javnom interesu i ako je za tako oduzeto, odnosno ograničeno pravo svojine osigurana i isplaćena pravična naknade.
Navedena pravila, međutim, nijesu samostalna i nepovezana.Drugo i treće pravilo, koje se tiče određenih nivoa miješanja u pravo svojine, uvijek se moraju tumačiti u svijetlu opšteg jemstva iz člana 58 stav 1 Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano uvijek se mora odrediti da li su druga dva primjenjiva na konkretan slučaj koji je predmet ustavnosudskog ispitivanja.
Kasnimo, ali nije definitivno prekasno. The dream is still with us!
Svako miješanje u pravo svojine, zasnovano na odredbama člana 58 stav 2 Ustava, mora osigurati pravičnu ravnotežu između zahtjeva za poštovanjem i zaštitom ustavnog prava svojine i zahtjeva koje postavljaju državni, odnosno javni ili opšti interesi zajednice (koji mogu uključivati i zaštitu suprostavljenih prava ili interesa trećih osoba). Zahtjev za postizanjem te ravnoteže izražen je i u članu 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, u kojem se pored toga da li je lišavanje imovine predviđeno zakonom i služi li lišavanje zakonitom cilju u javnom interesu, mora utvrditi da li je lišavanje proporcionalno cilju, tj. uspostavlja li pravičnu ravnotežu između prava podnosioca i opšteg javnog interesa. Stoga u svakom pojedinom slučaju mora postojati razuman odnos srazmjernosti između sredstava koja se koriste pri oduzimanju ili ograničavanju prava svojine i ciljeva koji se time nastoje postići. U suštini, miješanje u pravo svojine mora biti srazmjerno prirodi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinačnom slučaju.
U tom području, međutim, država uživa izvjesnu slobodu procjene u primjeni mjera koje preduzima u području imovine, te ugovornih i drugih odnosa povezanih sa njom, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, finansijsku ili privrednu politiku zemlje (vidjeti Stretch protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. 06. 2003, zahtjev br. 44277/98 i AGOSI protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. oktobra 1986, serija A, br. 108, § 52).
Međutim, to je ne oslobađa obaveze poštovanja ustavnog uređenja, te zahtjeva za uređenjem sporne materije na način koji osigurava transparentnost, te izvjesnost na kojima stranke mogu zasnivati svoja legitimna očekivanja.
Konkretan slučaj ne može se neposredno podvesti pod de iure oduzimanje (eksproprijaciju). Međutim, sve okolnosti upućuju na zaključak da je u konkretnom slučaju riječ o de facto oduzimanju prava svojine, bez naknade i neodređivanja roka kada će im isplaćena vrijednost za oduzetu imovinu, u smislu njegovih legitimnih očekivanja.
Shodno navedenom, može se zaključiti da se u konkretnom slučaju miješanje države, izraženo kroz zakonsku normu i na njoj utemeljene pojedinačne akte, može podvesti pod faktično oduzimanje prava svojine podnosioca. Da se povodom faktičkog lišavanja u smislu druge rečenice stava 1 članka 1 Protokola br. 1 uz Konvenciju izjasnio Evropski sud u presudi Stran Greek Refineries i Stratis Andreadis protiv Grčke od 9. decembra 1994, zahtjev br. 13427/87, A301-B, §§ 63-67).
Arondacija i komasacija urbanog i uopšteno građevinskog zemljišta osnovni je instrument za sprovođenje urbanističkog plana i nema džave čiji pravni sistem ne poštuje barem donekle nepovredivost vlasništva ili dugoročnih prava, ili koja u urbanizmu ne primjenjuje urbanu komasaciju. To je i najbolnije pitanje našega bivšeg urbanizma, jer je urbanu komasaciju, prvo komunistički, zatim socijalistički, a sada neoliberalni sistem, kojeg je naslijedio socijalistički zakonodavac sistemski i uporno odbijao s izgovorom da je zemljište nacionalizovano te da se nema više što komasirati., izmišljajućirazne načine dolaska do prava korištenja građevinskog zemljišta, npr. pravo "prvenstvo korištenja", čime je tržište nekretninama gurnuto u ilegalu ili, kasnije, još gori način, putem na javnog oglasa i licitacija, što je bilo ne samo asocijalnonego i nedopustivo, kao javni oblik koji primjenjuje uprava.
Sa stanovišta teorije prava, i u komasaciji vlasništva, ishodište ideje nije zamjena vlasništva, nego su to promjene u načinu korištenja zemljišta.
Potpuno je dakle neshvatljivo da se i danas osjećaju jaki otpori urbanoj komasaciji, jer je nemoguće urediti odnose na zemljištu pravedno i pravno, kao što je nemoguće osigurati prostor javnom interesu bez urbane komasacije.
"Socijalistički urbanizam" sprovodio se isključivo oduzimanjem, tj. nasiljem, što je i sada zakonskim rješenjem propisaano, a i dalje se nastavlja i u praksi dosljedno sprovodi na način što nema nijedne zakonske norme koja bi zaštitila vlasnika građevinskog zemljišta.
Naime, u Predlogu Zakona o uređenju prostora nema nijedne odredbe o decenijskoj pljački građana od strane države i lokalnih zajednica prolikom izrade i dopune urbanističkih planova oko promjene namjene građevinskog zemljišta izmjenama planskih dokumenata. Paksa je da se uglavnom zbog opštedruštvenog interesa građevinsko zemljište, odnosno urbanističke parcele pretvaraju u zelene površine i dr, pri čemu vlasnik parcele ne može da ostvari nikakvo parvo, čime mu se faktički oduzima pravo svojine, te mora da čeka decenijama da se zemljište privede namjeni da bi ostvario pravo na naknadu ili eventualnu zamjenu zemljišta.
***
IV Vrijeme je za uvođenje reda i pravnog poretka u pravni sistem. Minimalni zahtjev mira i napretka je pravna sigurnost: stabilnost pravnih pravila i njihova neselektivna primjena na sve i na svakog pod jednakim uslovima, što podrazumijeva ponovno okretanje ideji i načelima konstitucionalizma da se uz pomoć naučne tehnologije spoji moć i pravednost, te se vratiti ustavnim načelima.
Javnost je glavni oslonac i izvor ustavne snage u našem pravnom sistemu, kojeg nema nigdje iako je skoro u svim zakonima propisano.
Kasnimo, ali nije definitivno prekasno. The dream is still with us! (Ronald Regan)
(Autor je sudija Ustavnog suda u penziji)
[1] Presuda, od 26. aprila 1979, zahtjev br. 6538/74.
[2] Ppresuda, od 2. avgusta 1984. godine, predstavka br. 8691/79.
