Elektroprivreda Crne Gore potpisala je 30. decembra 2022. godine ugovor o kupovini imovine kompanije Toscelik Alloyed Engineering Steel Nikšić od turske kompanije Toščelik.
Toščelik je željezaru, koja je tada već bila u poteškoćama, kupio 2012. godine na aukciji koju je sprovedena nakon stečaja Željezare Nikšić a.d, i nastavio sa proizvodnjom čelika. Toščelik je, međutim, u martu 2021. godine obustavio proizvodnju kao rezultat pada tražnje za proizvodnima od čelika izazvanog pandemijom koronavirusa. Uprkos oporavku tržišta čelika u Evropi i ponovnom rastu cijena u prethodnom periodu, proizvodnja nije nastavljena, i Toščelik je razmatrao zatvaranje željezare.
Međutim, EPCG je pri sklapanju ugovora o kupovini imovine željezare zaobišla propise o kontroli državne pomoći, koje je kao kompanija u većinskom državnom vlasništvu u obavezi da primjenjuje. Državne kompanije su pravna lica koja upravljaju i raspolažu sredstvima javnih prihoda i državnom imovinom, te se stoga Zakon o kontroli državne pomoći na njih primjenjuje jednako kao i na državne organe i organe lokalne samouprave.
EPCG, u skladu s informacijama koje je potvrdila i Agencija za zaštitu konkurencije kao organ nadležan za primjenu Zakona o kontroli državne pomoći, nije prijavila državnu pomoć na ocjenu Agenciji, što je bila njena zakonska obaveza, niti je od nje zatražila mišljenje o obavezi prijave državne pomoći.
Šta je državna pomoć?
Državna pomoć je svaka prednost koja se u bilo kom obliku selektivno dodjeljuje učesnicima na tržištu od strane organa javne uprave. Takva prednost se može dati u bilo kojoj formi, bilo putem direktnih davanja iz budžeta, kao što je slučaj kod dodjele subvencija, bilo u vidu propuštanja od strane države da ostvari prihod koji bi joj zakonski pripadao, kao što je slučaj kod poreskih olakšica. Državna pomoć je, takođe, kada država određenu imovinu proda po cijeni manjoj od tržišne, ili je kupi po cijeni većoj od tržišne, koju razuman privatni investitor ne bi ponudio.
Zašto postoji kontrola državne pomoći?
Crna Gora je sistem kontrole državne pomoći počela uspostavljati 2007. godine, u skladu s obavezom iz procesa pridruživanja Evropskoj uniji. Opšta zabrana državne pomoći je jedan od stubova unutrašnjeg tržišta Evropske unije, čiji je cilj da spriječi da države članice narušavaju konkurenciju selektivnom podrškom pojedinim kompanijama ili industrijskim sektorima.
Uprkos generalnoj zabrani, postoji niz situacija u kojima je intervencija države neophodna kako bi se ispravile manjkavosti tržišta, ili korisna da bi podstakli razvoj i inovacije, što je dovelo do toga da danas na nivou Evropske unije postoji ogroman korpus propisa i smjernica kojima je regulisana državna pomoć za različite ciljeve politika i različite sektore. Gotovo svi ti propisi i smjernice su direktno preneseni u pravni sistem Crne Gore.
EU neće zatvoriti poglavlje konkurencije sve dok postoji makar jedno neriješeno pitanje državne pomoći
Međutim, interes države da kontroliše državne pomoći nije samo puko ispunjavanje obaveza iz procesa pristupanja Evropskoj uniji, već i sprječavanje da se kompanije koje nisu u stanju da samostalno prežive na tržištu vještački održavaju u životu, što dugoročno negativno utiče kako na državni budžet, tako i na konkurente koji se na tržištu bez državne pomoći moraju takmičiti sa takvim kompanijama.
Najproblematičnija vrsta državne pomoći je pomoć kompanijama u finansijskim poteškoćama, iz razloga što se davanjem državne pomoći održava na tržištu društvo koje nije dovoljno profitabilno da samostalno opstane. To u nepovoljan položaj stavlja njegove konkurente koji posluju bez pomoći. Propisima o kontroli državne pomoći predviđena je mogućnost da se, pod strogo propisanim uslovima, dodijeli pomoć za spašavanje i/ili restrukturiranje kompanije u poteškoćama, koja mora proći i ocjenu Agencije.
Takva pomoć se jednoj kompaniji može dodijeliti najviše jednom u 10 godina. Podsjetimo, Željezara Nikšić a.d. je jednom dobila državnu pomoć za restrukturiranje 2010. godine, na osnovu programa restrukturiranja koji je odobrila tadašnja Komisija za kontrolu državne pomoći. Međutim, ovaj put je EPCG preuzeo imovinu željezare Toščelik bez plana restrukturiranja poslovanja, a po svemu sudeći i bez prethodne ekonomske analize isplativosti te investicije, iako je željezara Toščelik Nikšić u prethodnoj finansijskoj godini zabilježila negativan finansijski rezultat i zasigurno se može svrstati u kompanije sa poteškoćama.
U saopštenju EPCG se navodi da imovina željezare ima veliki solarni potencijal, te da se ovom investicijom stvaraju preduslovi za ulaganje u pogone koji će, svojim aktivnostima, predstavljati značajnu logističku podršku proizvodnim aktivnostima EPCG. Nije, međutim, jasno da li je takva ocjena EPCG potkrijepljena prethodnom ekonomskom analizom, ili predstavlja ad hoc potez od strane Vlade podstaknut motivima da se nekadašnje državno preduzeće održi u životu.
Državna pomoć u sektoru čelika
Na državne pomoći u sektoru proizvodnje čelika primjenjuju se stroža pravila u odnosu na druge proizvodne sektore, a čiji je cilj da se ograniče strukturni problemi koji karakterišu kompanije u sektoru čelika, da se poveća konkurentnost te industrije, kao i da se podstakne razvoj inovativnih tehnologija u proizvodnji čelika.
To, između ostalog, znači da u sektoru čelika nije uopšte dozvoljena pomoć za spašavanje i restrukturiranje, regionalna pomoć, kao ni pomoć za zatvaranje pogona. Crna Gora se na poštovanje takvih strožih pravila obavezala Protokolom 5 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
Protokolom je previđeno da Crna Gora izuzetno može dodijeliti pomoć za restrukturiranje kompaniji u sektoru čelika u roku od pet godina od stupanja na snagu Sporazuma i stabilizaciji i pridruživanju, i to pod strogim uslovima koji predviđaju izradu nacionalnog plana restrukturiranja i pojedinačnih biznis planova sa svaku pojedinačnu kompaniju, kao i potvrđivanje takvih planova od strane Evropske komisije.
Ta pravila, međutim, nisu više na snazi, s obzirom na to da je navedeni period od pet godina istekao 1. maja 2015. godine. Dakle, Crna Gora kompaniji u poteškoćama koja se bavi proizvodnjom čelika ne može dodijeliti državnu pomoć ni pod kojim uslovima.
U saopštenju čelnika EPCG se navodi da će EPCG osnovati društvo “Željezara Solar Nikšić” na koje će prenijeti imovinu željezare, a koje će se baviti poslovima koji su u funkciji djelatnosti EPCG. Najavljena je i izgradnja solarne elektrane, dok bi se takođe radile potkonstrukcije za potrebe EPCG. Iz ovih navoda nije jasno da li će EPCG nastaviti sa proizvodnjom čelika, ili će ta proizvodnja biti potpuno obustavljena, a novo društvo se sasvim fokusirati na solarnu energiju.
Svakako, i u slučaju obustave proizvodnje čelika, Agencija mora cijeniti postojanje državne pomoći koja je eventualno nastala kupovinom imovine željezare, kao i usklađenost te pomoći sa propisima. Ukoliko EPCG u ispitnom postupku pokaže da je pri kupovini imovine željezare postupila kao što bi postupio privatni investitor u tržišnoj ekonomiji, ne bi postojao elemenat prednosti za prodavca, pa samim tim ne bi bilo ni državne pomoći.
Koje su posljedice neprijavljivanja državne pomoći?
Agencija za zaštitu konkurencije je već najavila da će sprovesti naknadnu kontrolu državne pomoći u slučaju kupovine imovine željezare. Ukoliko Agencija utvrdi da je tim sticanjem dodijeljena nezakonita državna pomoć, narediće povraćaj pomoći. Na iznos pomoći koju bi EPCG bila dužna da vrati od Toščelika obračunala bi se kamata za period od dodjele pomoći do dana donošenja rješenja o povraćaju.
Neprijavljivanje državne pomoći na ocjenu Agenciji i eventualna neusklađenost pomoći sa propisima u slučaju kupovine imovine željezare moglo bi svakako postati nova (kratkotrajna ili dugotrajna, zavisi od daljih koraka Agencije i EPCG) prepreka u ispunjavanju obaveza iz poglavlja konkurencije u procesu pretpristupnih pregovora sa Evropskom unijom.
Protokolom je bilo previđeno da CG izuzetno može dodijeliti pomoć za restrukturiranje kompaniji u sektoru čelika
Takva odluka Vlade da ignoriše propise o kontroli državne pomoći je posebno neshvatljiva jer dolazi nakon velikih teškoća u rješavanju problema državnih pomoći kompanijama Kombinat alumnijuma i Montenegro Airlines, koji su na kraju riješeni uz ogromne budžetske gubitke.
Hrvatska je u svom procesu pristupanja poglavlje konkurencije zatvorila posljednje, a Ugovorom o pristupanju Evropskoj uniji joj je propisana obaveza da izvrši povraćaj pomoći date Željezari “Sisak“ u periodu od 1. marta 2002. do 28. februara 2007. godine, sa kamatom, dok bi u protivnom po pristupanju Evropska komisija naredila Hrvatskoj da izvrši povraćaj državne pomoći date za restrukturiranje tog društva od 1. marta 2006. godine.
Poučena negativnim iskustvima s Hrvatskom, kao posljednjom državom članicom, u povraćaju nezakonitih državnih pomoći, Evropska unija zasigurno neće zatvoriti poglavlje konkurencije, pa samim tim ni okončati pristupne pregovore sa Crnom Gorom, sve dok postoji makar jedno neriješeno pitanje državne pomoći.
Čak i ako zanemarimo obaveze iz procesa pristupanja Evropskoj uniji, rješavanju pitanja kompanija u teškoćama je generalno potrebno pristupiti analitički i sistematično, uz prethodnu izradu plana restrukturiranja koji se zasniva na ekonomskoj analizi i omogućava da kompanija koja je primalac državne pomoći postigne finansijsku održivost bez dalje pomoći.
Sve drugo, ma koliko da je zatvaranje takvih kompanija sistemski važno ili politički osjetljivo pitanje, dugoročno predstavlja traćenje novca poreskih obveznika.
(Autorka je advokatica, BDK Advokati)
