Zakon o obeštećenju bivših korisnica naknada po osnovu rođenja troje ili više djece, koji je stupio na snagu 8. januara 2022. godine, utvrđuje da se tim zakonom uspostavlja narušena pravna sigurnost i otklanjaju posljedice nastale ukidanjem zakonskog prava na doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece.
O kakvoj „narušenoj pravnoj sigurnosti“ i kojim „posljedicama nastalim ukidanjem zakonskog prava na doživotnu naknadu“ se govori u ovom zakonu? Čime i na koji način je narušena ta pravna sigurnost, odnosno izazvane posljedice, da bi se ovim zakonom ona ponovo uspostavljala i otklanjale nastale posljedice?
Odluka Ustavnog suda
U odgovoru na prethodna pitanja treba podsjetiti da je Ustavni sud Crne Gore u aprilu 2017. godine ukinuo kao neustavne odredbe Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti na osnovu kojih je jednoj kategoriji žena priznato pravo na doživotnu mjesečnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece. Razlozi za ukidanje izraženi su u pravnim stavovima Ustavnog suda da sporne odredbe Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti nijesu u saglasnosti sa ustavnim načelima države vladavine prava i socijalne pravde, zabrane diskriminacije, rodne ravnopravnosti, posebne zaštite porodice i posebne zaštite majke i djeteta, utvrđenim odredbama člana 1 stav 2, člana 8, člana 18, člana 72 stav 1 i 2 i člana 73 Ustava Crne Gore, kao ni sa zabranom svakog vida diskriminacije utvrđenom članom 14 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1 Protokola br. 12 uz Evropsku konvenciju.
Nakon odluke Ustavnog suda država je, u skladu sa stavovima Ustavnog suda, Zakonom o izvršenju Odluke Ustavnog suda iz juna 2017. godine, uskladila sa Ustavom i dalje uredila pravni status svih kategorija korisnica prava na naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece priznatog na osnovu neustavnih odredbi Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti. Uređen je pravni status korisnica kojima je radi korišćenja tog prava njihovom voljom prestao radni odnos - utvrđivanjem prava na mjesečnu naknadu u određenom novčanom iznosu, status korisnica kojima je radi ostvarivanja tog prava obustavljena isplata penzije - utvrđivanjem prava da nastave sa korišćenjem prava na penziju i status korisnica prava kojima su radi korišćenja tog prava prestala prava po osnovu nezaposlenosti - utvrđivanjem prava da nastave sa korišćenjem prava po osnovu nezaposlenosti. Na taj način su uvažena legitimna očekivanja svih kategorija korisnica prava da im jednom priznato pravo na doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece neće biti ukinuto na način koji bi ih stavio u nepovoljniju pravnu ili faktičku situaciju od one u kojoj su bile prije ostvarivanja tog prava.
Dakle, Zakonom o izvršenju Odluke Ustavnog suda prava korisnica naknada su uređena u skladu sa Ustavom koji sva utvrđena socijalna prava prepušta zakonodavcu na dalje uređivanje i razradu, u skladu sa finansijskim, ekonomskim i socijalnim stanjem i mjerama socijalne politike države.
Jasno je, dakle, da „zakonsko“ pravo na doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece, kako se ono tretira u ovdje razmatranom zakonu, iako nesaglasno sa Ustavom Crne Gore, nije ukinuto na način da je narušena pravna sigurnost u državi, niti da su nastale negativne posljedice po pravni status bivših korisnica prava na naknadu.
Predmet uređivanja Zakona o obeštećenju bivših korisnica naknada po osnovu rođenja troje ili više djece, kao što mu i naziv govori, je uređivanje uslova, načina, postupka i dinamike obeštećenja bivših korisnica zakonskog prava na doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece. U Zakonu se, dakle, govori o „obeštećenju“ bivših korisnica tog prava. Ovo iz razloga što je, kako se navodi, ukidanjem prava na doživotnu mjesečnu naknadu, kao stečenog prava, licima koja su stekla to pravo pričinjena šteta, koju im je država dužna nadoknaditi.
Obeštećenje
Odmah treba vidjeti šta predstavlja „obeštećenje“, ko se, zbog čega i na koji način „obeštećuje“? „Obeštećenje“, prema jezičkom, logičkom, ciljnom i svakom drugom tumačenju tog pojma, znači naknadu štete nekom ko je „oštećen“, odnosno kome je šteta prouzrokovana radnjom ili nepostupanjem određenog subjekta. U skladu sa tim, u ovom konkretnom slučaju, postavlja se pitanje na koji način su bivše korisnice naknada po osnovu rođenja troje ili više djece oštećene? Kao što je prethodno rečeno, država je, nakon prestanka važenja neustavnih zakonskih odredbi, u skladu sa svojim ekonomskim, socijalnim i finansijskim mogućnostima, uredila njihov dalji pravni status. Znači, ne može se govoriti da su pretrpjele određenu štetu, pa samim tim ni o obavezi države da istu nadoknadi. Posebno, bivše korisnice nijesu mogle biti oštećene ukidanjem prava na mjesečnu naknadu kao „stečenog prava“, kako se to u ovom zakonu tvrdi. Naime, Ustav ne sadrži institut „stečeno pravo“, kao posebno ustavno pravo, koje bi kao takvo moglo biti povrijeđeno i time nekome pričinjena šteta. Država, odnosno zakonodavac, ima pravo da mijenja zakonska rješenja i prilagođava ih ekonomskim, socijalnim i drugim relevantnim prilikama i okolnostima u državi, pa i da neka prava uredi na način koji je za korisnike prava nepovoljniji od prethodnog. To, međutim, ne znači miješanje u njihova „stečena prava“, sve dok se promjenama samo redefiniše određeni pravni status, ali se pri tome ne ugrožava suština samog prava niti se ono ograničava preko obima i mjere koji su, u skladu sa Ustavom, neophodni da bi se zadovoljila svrha ograničenja. Status ranijih korisnica naknada je uređen i u skladu sa relevantnom praksom Evropskog suda za ljudska prava izraženoj u više odluka tog suda, o „granicama slobodne procjene“ država ugovornica prilikom donošenja zakona o mjerama ekonomske ili socijalne politike. To znači da je prema stavu Evropskog suda propisivanje uslova, načina i postupka ostvarivanja prava iz socijalne zaštite, sprovođenje mjera socijalne politike i slično, kroz sistem socijalnog osiguranja za koji se sredstva obezbjeđuju u budžetu u zavisnosti od finansijskih mogućnosti države, u isključivoj nadležnosti države ugovornice Evropske konvencije.
Dragoljub Drašković; Foto: Ivana Božović/Pobjeda
Sve i da je šteta pričinjena bivšim korisnicama doživotne mjesečne naknade, neprihvatljiv je način na koji se „obeštećenje“ prema ovom zakonu izmiruje. Naime, propisuje se da se „obeštećenje izmiruje“ u jednakim mjesečnim novčanim iznosima, sve do kraja života korisnice obeštećenja. Ne predviđa se pri tome ni utvrđivanje ukupnog novčanog iznosa koje bi oštećenom trebalo isplatiti na ime pričinjene štete, kao jednog od osnovnih elemenata obeštećenja. Takav način naknade štete nije u skladu sa pravilima obligacionog prava, što jasno govori da se ne radi o izmirivanju „obeštećenja“, već o isplati novčane naknade na ime rođenja troje ili više djece. To potvrđuje i visina mjesečnog iznosa „obeštećenja“ koja je u ovom zakonu utvrđena na isti način na koji je ukinutim neustavnim odredbama Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti bila utvrđena visina mjesečne naknade za korisnice prava, odnosno u određenom procentu od prosječne neto zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini sticanja prava na doživotnu mjesečnu naknadu.
Povreda ustavnih prava
Pošto se, dakle, pod pojmom „obeštećenja“ ovim zakonom ponovo uvode novčane naknade za žene po osnovu rođenja troje ili više djece, jasno je da se radi o istim, već viđenim povredama ustavnih i konvencijskih prava, na koje je ukazano prilikom ukidanja kao neustavnih ranijih odredbi Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti na osnovu kojih su naknade priznate. Zato, karakter i sadržina ovog zakona ponovo upozoravaju na ključne negativne posljedice koje će nastati u njegovoj primjeni, koje su se ispoljile i bile osnov za utvrđivanje neustavnosti i ranijih zakonskih odredbi, ali jasno otkrivaju i neke nove, krupne pravne protivurječnosti.
Pravo na „obeštećenje“, prema ovom zakonu, imaju korisnice mjesečne naknade po osnovu rođenja troje ili više djece koje su to pravo ostvarivale u periodu od 1. januara 2016. do 30. juna 2017. godine, ukoliko im je ovo pravo ukinuto. Međutim, kao što je već rečeno, nijednoj korisnici mjesečne naknade koja je iskoristila pravo iz neustavnih odredbi Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti to pravo nije ukinuto bez rješavanja njenog daljeg pravnog statusa po tom osnovu. U ovom zakonu se, bez razloga, posebno naglašava da pravo na „obeštećenje“ imaju i korisnice čiji je pravni status Zakonom o izvršenju Odluke Ustavnog suda uređen utvrđivanjem prava na mjesečnu novčanu naknadu, nakon isteka perioda korišćenja naknade koji je utvrđen tim zakonom. Međutim, kao što je prethodno već rečeno, pravni status i ovih korisnica, kao i svih ostalih kategorija, uređen je u skladu sa ekonomskim i finansijskim stanjem i socijalnom politikom države koju vodi Vlada Crne Gore, u trajanju korišćenja prava na mjesečnu novčanu naknadu koje je prilagođeno tom stanju i politici.
Doživotno „obeštećenje“
Doživotno „obeštećenje“ se isplaćuje kao novčano davanje iz državnog budžeta počev od 1. aprila 2022. godine. Ono ima sistemski i trajni karakter, jer traje vremenski neograničeno. Sukcesivno se isplaćuje svakog mjeseca. U fiskalni sistem Crne Gore uvedena je, dakle, trajna budžetska obaveza i budžetski rashod po osnovu isplate posebnih mjesečnih naknada na ime obeštećenja jednoj grupi žena. Obeštećenje ima selektivni karakter, jer se priznaje samo određenoj kategoriji žena, prema ličnom svojstvu, biološkoj činjenici rođenja troje ili više djece, čime je stvoren poseban osnov diskriminacije u pogledu ostvarivanja materijalnih primanja od strane države. Pri tome, selekcija se vrši i u okviru ove kategorije žena, prema ne-socijalnom kriterijumu, dužini ostvarenog radnog staža, odnosno vremena provedenog u statusu nezaposlenog lica. Ali sve žene koje ostvaruju ovo „obeštećenje“, kao javnopravno novčano davanje po osnovu rođenja troje ili više djece, zajedno se stavljaju u poseban povlašćeni pravni režim, odnosno izuzimaju se iz redovnog radnopravnog ili penzijskog sistema Crne Gore, ili pak iz opšteg režima koji važi za nezaposlena lica. Takvo izuzimanje nema, naravno, legitimitet, niti racionalno opravdanje. „Pravo na obeštećenje“, odnosno doživotnu mjesečnu naknadu, nije priznato svim drugim ženama koje se nalaze u sličnoj, uporedivoj situaciji, jer ne ispunjavaju neki od zakonskih uslova, npr. u pogledu broja rođene djece, ili godina staža, godina provedenih u evidenciji Zavoda za zapošljavanje i slično. Postavlja se, naravno, i pitanje statusa žena koje su u međuvremenu, od ukidanja mjesečnih novčanih naknada po ovom osnovu kao neustavnih, rodile troje ili više djece, ako se po ovom zakonu pravo na obeštećenje priznaje samo ženama koje su to pravo ranije ostvarivale? To je poseban, novi vid diskriminacije među ženama istog ličnog, biološkog svojstva, onih koje su rodile troje ili više djece. Različito postupanje prema licima koja se nalaze u sličnim, uporedivim situacijama, bez objektivnog i razumnog opravdanja, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava smatra se suprotnim odredbi člana 14 Evropske konvencije koja zabranjuje svaku diskriminaciju po bilo kom osnovu u uživanju prava i sloboda utvrđenih Konvencijom.
Posebno problematičan u ovom zakonu je i način utvrđivanja mjesečnog iznosa „obeštećenja“, i to u procentu od prosječne neto zarade u Crnoj Gori u godini koja prethodi godini sticanja prava na doživotnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece. Dakle, ovim zakonom se uređuje „obeštećenje“, ali se njegov mjesečni iznos utvrđuje na način kako je utvrđivana visina doživotne mjesečne naknade! I ne samo to, već se tako utvrđeni mjesečni iznos obeštećenja, u procentu od prosječne neto zarade u Crnoj Gori ostvarene prije sedam godina, dalje ostvaruje kao fiksan, sve do kraja života korisnice obeštećenja, jer ovaj zakon ne ostavlja mogućnost bilo kakvog njegovog usklađivanja sa promjenama troškova života ili drugim izmijenjenim okolnostima.
Na osnovu svega iznijetog, može se konstatovati da Zakon o obeštećenju bivših korisnica naknada po osnovu rođenja troje ili više djece nema ustavno utemeljenje, niti svoje mjesto u pravnom poretku Crne Gore. Sada važeći Zakon o socijalnoj i dječjoj zaštiti ne predviđa bilo kakva posebna prava za određenu kategoriju korisnika po osnovima koji su bili utvrđeni ukinutim odredbama ranijeg Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti. „Pravo na obeštećenje“ utvrđeno ovim zakonom u suštini je pravo na novčanu naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece koja je ostvarivana na osnovu zakonskih odredbi koje su ukinute kao neustavne. Nešto, međutim, što je jednom utvrđeno kao neustavno, ma kakav oblik, pravna forma mu nanovo bila data, ako se radi o istom biću, materiji pravnog akta, kao što je ovdje slučaj, ne može nikada više biti u skladu sa Ustavom. Zato ovaj zakon, kao diskriminatorski i neprihvatljiv, iz pravnog sistema treba da ukloni Ustavni sud, na osnovu svog ustavnog ovlašćenja da i sam može pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti zakona. Akt ovakvog karaktera i na ovaj način stipulisan, zahtijeva, naravno, hitno postupanje, kako bi se neizbježne štetne posljedice koje će njegovom primjenom nastupiti po pravni i finansijski sistem Crne Gore svele na što manju mjeru.
(Autor analize je doskorašnji sudija i raniji predsjednik Ustavnog suda Crne Gore)
